编者按：本文摘自王绍光、樊鹏著：《中国式共识型决策：“开门”与“磨合”》，中国人民大学出版社2013年6月出版，这是国内首部解读中国政府决策模式的著作。
不少人以为票决或多数决等同于唯一可行的民主决策规则，这是一个极大的误解。肯尼斯·阿罗（Kenneth JArrow）早已证明，只有在非常罕见的条件下（如只有两种可能的选项时），票决才能产生一个公正、平等、合理的决策。而在大多数情况下，需要决策的问题涉及许多方面，处理每个方面都可能有许多选项（如新医改），单靠多数决根本不可能产生公正、平等、合理的决策。[1]更何况，这已经假设所有人的偏好强度相当。如果对票决参与者的偏好强度加以分殊，票决就更不可能产生公正、平等、合理的决策了。[2]
即使不在偏好集结（preference aggregation）的精确性上纠缠，与多元模式下的多数决相比，共识模式下的共识决也具有诸多优势。多数决与共识决都假定决策主体之间在备选方案上存在分歧，但消除分歧的方式不同。多数决消除分歧的方式是通过投票揭示哪个方案获得多数人的认可，并把那个方案确定为最终方案。共识决的方式是通过反复的协商、协调、协议，比较不同方案的优劣，扬长避短，合成（synthesize）一个新的方案作为最终方案。这也就是说，多数决是零和游戏（zero sum game），有赢家、有输家；共识决是正和游戏（positivesum game），各方都是赢家。两者在游戏规则上的不同导致两种游戏的玩法大相径庭：
● 共识决是集体本位，寻求好的集体方案；多数决是个体本位，只求集结个人偏好。
● 共识决相信可以找到各方都愿意接受的新方案；多数决认为只能在现有方案中决出各方都必须接受的方案。
● 在共识决下，各方聚焦与政策相关的议题；在多数决下，各方更关心得票多少，精力投向争取足够支持票，而不是问题本身。
● 共识决鼓励合作，即使有分歧也不会导致分裂；多数决鼓励竞争，各方倾向纵横捭阖，形成派系。
● 共识决注重对话（dialogue）、注重商议（deliberation），各方都需深入讨论各种方案里各种选项的优劣；多数决注重辩论（debate）、鼓励各方尽量隐瞒自己的底线，尽量为自己的方案辩护，妨碍有效沟通。
● 共识决鼓励各方为支持自己的方案提供论证、为反对其他的方案提供论据，鼓励说理，鼓励倾听，反对为反对而反对；多数决鼓励各方相互攻讦，因为打败对手方案是自己成为赢家的前提。
● 共识决鼓励各方向中间靠拢，寻求大家都能接受的合成方案；多数决鼓励各方策略性地采取极端立场，以便争取有利于自己的最终妥协。
● 在共识决下，少数派的意见会被吸纳；在多数决下，只有等到下一轮决策时，少数派才可能（仅仅是可能）让自己的意见得到重视。
● 共识决可以处理错综复杂的政策议题，考虑众多选项的各种组合搭配；多数决往往需要把复杂的问题简化为两者必居其一的选择。
● 共识决是多轮游戏；多数决是一锤子买卖。
● 在共识决下，扎实的论据、有说服力的论证、令人同情的呼吁都可能改变人们的看法，使各方分歧缩小、收敛；在多数决下，各方倾向固执己见。
● 共识决的结果包含了原有各种方案里好的部分，扬弃了坏的部分；多数决的结果包含了赢家方案里坏的部分，舍弃了输家方案中好的部分。
● 共识决有利于决策主体间保持良好的合作关系；多数决可能伤害彼此之间的情感，妨碍各方在下一轮决策中形成合作关系，造成恶性循环。
● 共识决作出决策比较费时，但比较容易顺利执行，因为决策是在综合各方意见的基础上形成的，大家都是赢家；多数决作出决策比较迅速，但执行时可能受到输家有意无意地阻挠，甚至破坏。
由此可见，共识决比多数决更能体现民主精神。实际上，整个商议民主理论都可用来解释共识决的合理性、必要性、可行性，以及相对于多数决的优越性。[3] 在实践中，共识决也被广泛运用。例如，议会制下的内阁在决策时几乎从来不用多数决，而采取共识决的方式。[4]欧盟的正式决策规则是多数决，但真正起作用的是非正式规则，即共识决。有研究发现，欧盟超过80%的决策是使用共识决作出的。[5] 一项对北欧国家丹麦的研究发现，该国政策制定的机制更接近共识决，而不是多数决，虽然后者才是法定的决策规则。[6]此外，还有一大批国际组织采用共识决作为其决策规则。[7]
综上所述，以新医改决策过程为代表的中国中央决策模式是一种颇具特色的“共识型”决策。
注释：
[1] Kenneth J·Arrow,Social Choice and Individual,New York,Wiley,1963.
[2] Charles M·Harvey, “ Aggregation of Individuals Preference Intensities into Social Preference Intensity,” Social Choice and Welfare, vol.16,no.1,January 1999,pp.65-79
[3] John Gastil，Democracy in Small Groups: Participation，Decision Making，and Communication,Philadelphia,New Society，1993; John Gastil and Peter Levine，eds，The Deliberative Democracy Handbook: Strategies for Effective Civic Engagement in the Twentyfirst Century,San Francisco，CA,Jossey Bass，2005; Christian List，“Deliberation and Agreement，” in Shawn W·Rosenberg，ed，Deliberation，Participation and Democracy: Can the People Govern? ,New York,Palgrave Macmillan，2007,pp6481; John Dryzek，“Theory，Evidence and the Tasks of Deliberation，” in Shawn W·Rosenberg，ed.，Deliberation，Participation and Democracy:Can the People Govern?,2007,pp.237-250
[4]参见新西兰政府公布的“Principles of Cabinet Decision Making，” http://www.cabinetmanual.cabinetoffice.govt.nz/5.11;Mark Schacter and Phillip Haid，Cabinet DecisionMaking in Canada: Lessons and Practices，Institute On Governance，Ottawa，Canada，April 1999.
[5] Dorothee Heisenberg，“The Institution of ‘Consensus’ in the European Union: Formal versus Informal Decision making in the Council，” European Journal of Political Research，no.44 (2005),pp.65–90
[6] Henning Jrgensen，Consensus，Cooperation and Conflict: The Policy Making Process in Denmark ,Cheltenham,Edward Elgar，2002
[7] Richard H·Steinberg，“In the Shadow of Law or Power? Consensusbased Bargaining and Outcomes in the GATT/WTO，” International Organization，vol.56，no.2 ,Spring 2002,pp.339-374 |
