唐朝前期，实行公私兼营的盐业政策，一方面由政府经营管理着部分盐业生产，另一方面也允许私人经营盐业。对私营盐业，唐政府只征收一定的税收（属农业税的折纳变通形式），政策宽松，私营盐业的生产运营处于正常形态。这种情形，一直持续到“安史之乱”爆发之后。

唐玄宗天宝十四载（755年）十一月，安禄山、史思明在范阳发动叛乱，史称“安史之乱”。安史之乱打乱了唐王朝的正常统治秩序，中央集权遭受重创，“纲目大坏，朝廷不能覆诸使，诸使不能覆诸州。……王赋所入无几”，国家财政收入锐减，财政收支急剧恶化。在此情况下，增辟财源以充实国家财政，来保障平叛所需和挽救危机中的王朝统治，就成为一件十分紧迫的大事。

为抗击安史叛军，肃宗乾元元年（758年），平原太守颜真卿，“以钱收景城郡盐，沿河置场，令诸郡略定一价，节级相输，而军用遂赡”，采用食盐专卖方式成功筹集到军费。同年，负责财政运输的盐铁转运使第五琦借鉴颜真卿的做法，认为“方今之急在兵，兵之强弱在赋”，奏请肃宗同意，“创立盐法，就山海井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为业者，免其杂徭，隶盐铁使，盗煮私市罪有差”；“就山海井灶近利之地置（盐）监、（盐）院，游民业盐者为亭户”。

第五琦的“榷盐法”，是将先前的盐业生产户及愿意生产食盐的流民，确定为生产食盐的专门户。当时这些专门户被称为“亭户”，并被编制入专门的户籍，史称“盐籍”，隶属盐铁使而不属地方政府管辖。国家免除亭户们的杂徭负担，使其专事生产食盐。又在盐铁使下设置盐监、盐院等职能机构，配备有关官吏，由这些官吏对亭户进行具体管理，并以一定的官方定价统购亭户的全部产盐，加价形成垄断价格（史称“榷价”）后，再由官吏们负责运销各地。同时，下令“盗煮私市罪有差”，打击政府官营之外的一切食盐产销活动。这样，就将食盐的生产、运输、销售诸环节全面控制在了朝廷手里，由盐铁使负总责，各地盐监、盐院官吏负责具体经营，形成独立于地方政府之外的垂直经营管理系统。十分清楚明白，先前允许公私兼营盐业的政策至此被废止，唐王朝盐业政策发生了性质上的巨大变化，变为由朝廷全面垄断官营，禁止私人经营，并采取了“亭户制盐―官府统购―官运官销”的垄断运营方式。

《新唐书·食货志》载：“天宝、至德间，盐每斗十钱。……及（第五）琦为诸州榷盐铁使,尽榷天下盐,斗加时价百钱而出之,为钱一百一十。”“榷”者，垄断之意。可见，第五琦榷盐法实施前,食盐的市场零售价格大约是每斗10文。榷盐法实施后,盐监、盐院的官吏即以此价格统购亭户所产食盐，每斗加价100文后，再统一出售，从而形成了每斗110文的专卖零售价格。第五琦的榷盐法取得了一定成效，榷盐之利每年收入额在40万贯左右，对当时国家财政极度紧张的状况有所缓解。

但是，第五琦榷盐法存有许多弊端。全面垄断食盐的生产、运输和销售诸环节，使得朝廷不得不设置大批的盐监、盐院机构并配备大量官吏，以致机构臃肿，经营管理的成本大增。官吏太多，又势必滋生腐败，有些官吏假公济私，中饱私囊，损耗流失也增多。这些弊端和缺陷，都直接影响到了食盐垄断利润的纯收入。肃宗上元元年（760年），刘晏出任盐铁转运使，对第五琦榷盐法进行了系统的改进，形成新的榷盐法，取得了更大的财政效益和社会效益。

《新唐书·食货志》记载了刘晏新法的主要内容：

自兵起，流庸未复，税赋不足供费，盐铁使刘晏以为因民所急而税之，则国用足。于是上盐法轻重之宜，以盐吏多则州县扰，出盐乡因旧监置吏、亭户，粜商人，纵其所之，江、岭去盐远者，有常平盐，每商人不至，则减价以粜民，官收厚利而人不知贵。晏又以盐生霖潦则卤薄，暵旱则土溜坟，乃随时为令，遣吏晓导，倍于劝农。吴、越、扬、楚盐廪至数千，积盐二万余石。有涟水、湖州、越州、杭州四场，嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、大昌、候官、富都十监，岁得钱百余万缗，以当百余州之赋。自淮北置巡院十三，曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑，捕私盐者，奸盗为之衰息。然诸道加榷盐钱，商人舟所过有税。晏奏罢州县率税，禁堰埭邀以利者。晏之始至也，盐利岁才四十万缗，至大历末，六百余万缗。天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军镶、百官禄俸皆仰给焉。

总起来说，刘晏新法对第五琦旧法的改进，主要在以下几个方面：

其一，在食盐的生产、统购和储备方面，新法承继了旧法设盐监、盐院管理亭户，统购亭户所产食盐，打击盐业私营的做法，继续将食盐的生产过程和货源集中，牢固地控制在朝廷手里。新法的改进之处，一是从技术上指导、从政策上鼓励盐业生产，即“以盐生霖潦则卤薄，暵旱则土溜坟，乃随时为令，遣吏晓导，倍于劝农”，帮助亭户进行食盐生产，调动其积极性。二是在产盐地区设立四场（涟水、湖州、越州、杭州）十监（嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、大昌、候官、富都）加强经管，在吴、越、扬、楚四州建造众多盐仓，积存食盐至二万余石，储备下充足的官盐货源。

其二，在食盐的运输和销售方面，新法放弃旧法的“官运官销”，改为由盐政机构将统购到的食盐按官方定价（榷价）卖给商人，再由商人运销各地，采取了“借商销盐”的新方法，即“出盐乡因旧监置吏、亭户，粜商人，纵其所之”，将盐政机构从繁琐的运销事务中解脱出来，大大降低了经管运营成本。这里，以榷价购得官盐的商人，实际上成了官盐批发商，处于附庸地位。为了保障这些批发商运销食盐的通畅，从根本上保障榷盐事务的正常推行，保障朝廷获取高额垄断盐利，新法一方面规定各地地方政府不得再对这些批发商加以任何名目的征敛，即“然诸道加榷盐钱，商人舟所过有税。晏奏罢州县率税，禁堰埭邀以利者”。另一方面又在食盐的主产区和运销要地设立13个巡院，即“自淮北置巡院十三，曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑，捕私盐者，奸盗为之衰息”，打击私盐运销，维护批发商运销食盐的渠道不受冲击和干扰，以保障朝廷获得榷盐利润的畅通。这样，刘晏就创新性地将商业运营原则运用于食盐专卖经营中，把商人的盈利追求与政府的财政目的很好地结合起来，通过保障食盐运销渠道的畅通，既使官盐批发商获得可观利润而调动了其积极性，又使朝廷以较低的管理成本而获得高额垄断财政收入。

其三，在经营管理体制方面，新法对旧法所造成的臃肿的盐政机构和冗官冗吏大事精简，“但于出盐之乡置盐官，收盐户所煮之盐转鬻于商人，任其所之，自余州县不复置官”。同时，精选盐政要员，“其场、院要剧之官，必尽一时之选”，“必择通敏、精悍、廉勤之士而用之”，这就降低了经管运营成本，减少了腐败，提高了效率。当然，由盐铁使总负责，下辖各地盐政机构，形成独立于地方政府之外的垂直经管系统，则继承和保留下来，并通过机构整顿大大增强了经管职能。

其四，在食盐销售的宏观调控方面，新法创行了常平盐制：即“其江岭间去盐乡远者，转官盐于彼贮之。或商绝盐贵，则减价鬻之，谓之常平盐。官获其利而民不乏盐。”保证僻远地区食盐的销售，限制批发商人乘时射利，既稳定了盐价，稳定了市场，又增加了政府的财政收入，一举多得。

概要而言，在榷盐的产运销运作上，刘晏新法变第五琦旧法“亭户制盐—官府统购—官运官销”为“亭户制盐—官府统购—商运商销”。不过，食盐这一商品的生产仍由盐政机构管理，所产食盐仍由盐政机构一手统购，“商运商销”以盐政机构的批发为前提，食盐的运输销售渠道也仍由盐铁使进行宏观管理和调控，都表明新法并没有改变朝廷垄断经营食盐的政策，仍是一种榷盐法，且是一种更具成效的榷盐法。随着新法的逐渐完善推行，榷盐收入呈递增之势，至代宗大历末年，已占到国家财政总收入的一半，即“天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军镶、百官禄俸皆仰给焉”，成为皇室及军费、官俸等开支的重要财源，有效保障了军国所需，取得显著的财政效益。同时，刘晏理财期间，“民得安其居业，户口蕃息。晏始为转运使，时天下见户不过二百万，其季年乃三百余万。在晏所统则增，非晏所统则不增也”，也取得了较好的社会效益。

刘晏新法的高明之处，是在食盐的运销上尊重价值规律和市场原则，引入商人和商业机制，主动以商品经济法则进行市场运作，扩大市场功能，从而使新法更加灵活和富有成效。与春秋时齐国管仲和西汉时汉武帝的榷盐法，包括第五琦榷盐法相比，刘晏榷盐法更多地尊重和运用了经济法则和市场规律，更好地处理了政府干预控制与市场自然法则之间的关系，它取得更显著的财政效益和社会效益，是理所当然的。