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杜文玉:唐朝如何防范官员权力滥用 
作者:[杜文玉] 来源:[人民论坛网 2018-03-05] 2018-03-09

(唐朝皇帝李世民像)

【摘要】唐代对官吏犯罪问题十分重视,制定了一系列制度、法律法规进行管理,前者用于规范官吏的行为,后者则是对违反这些规范的惩处,两者相辅相成,共同保证了这一历史时期吏治的健康发展。


唐朝对官吏职务犯罪的预防与惩治主要采取了两类措施,一是加强制度建设,对其权力进行制约,以防止官吏犯罪;二是加强法制建设,以惩治犯罪官吏。其最大特点就是制度设计严密,使官吏难以钻空子,对官吏犯罪的惩罚远重于普通犯罪,增加其违法的成本。

除了严密的选人用人制度,监察职能的完善也是唐朝对官吏权力监督的有效方式

唐代的选人用人制度十分严密,大体可分为两个部分。六品以下官吏的选用,掌握在吏部与兵部手中,前者负责文官铨选,后者负责武官铨选,每年进行一次。凡铨选都要经过考试,合格者才能获得官职,参加者为科举及第者、门荫、行伍、入幕、流外入流以及前资官等,统称为选人。任用名单一旦确定,要进行公示,允许选人提出异议。这一形式要进行三次,即所谓“三唱三注”制度。官吏选定后,要呈报门下省审议,称为“过官”制度,如门下省认为选用不当,则驳回重选。对五品以上官吏以及御史、郎官等的选任,由宰相或皇帝负责,选定后同样要经过门下省审议,如选任不当,即使是皇帝的旨意,也不能通过。如唐文宗任给事中郭承嘏为华州刺史,唐宣宗任右金吾大将军李燧为岭南节度使,唐懿宗任命乳母楚国夫人女婿为夏州刺史,均在审议环节被驳回。

除了严密的选人用人制度,监察职能的完善也是唐朝对官吏权力监督的有效方式。武则天时,监察御史萧至忠弹劾宰相贪污,御史大夫李承嘉指责其没有报告长官,萧至忠说如果先报告大夫,将来弹劾大夫不知要报告谁?开元时规定御史弹奏须禀告长官,但肃宗时,又改为无须禀告长官。唐代监察制度有一个特点,就是把所有的官吏都置于监察的范围内,没有不受监察的特殊人员,即把御史台也纳入监察范围内,规定由尚书左、右丞负责监察并纠弹御史。把监察工作贯穿于各部门的日常工作中,是其监察制度的又一个鲜明特点。在京各部门每月都有御史按期巡察,地方则派巡按御史定期巡察,重要部门如国库与太仓的开启,对死刑犯的处决,宫中朝会的举行,都必须有御史到场监察,甚至尚书省召开的政务会议,也要派御史列席参加,而不是发现官吏犯罪后,事后再去追究。唐朝还重视对司法部门的监察,因为这是官吏滥用职权、贪污受贿的重灾区。唐朝规定无论是在京各执法部门还是地方审理的司法案件,都要定期派御史进行查访,重要的案件则由御史台、大理寺、刑部联合组成办案机构,直接进行审理。

加强对官吏的考课是预防职务犯罪的重要保障。唐朝的考课每年进行一次,分为九个等级,考课结果要记入档案,直接影响官吏们的升迁与否。唐前期考课十分严格,前三个等级很少有人能够获得。唐高宗时,狄仁杰任大理丞,由于工作出色,年终考课时被评为中上等,负责京官考课的刘仁轨认为所定等级太高,后经大理卿张文瓘力争,刘仁轨遂将其等级提为上下,即第三等。唐朝的审计制度也十分严密,其主要特点:审计的范围十分广泛,除了赋税收入外,包括俸禄、办公、采购、赐赏、营造等所有经费,都在审计范围内,基本不留死角;进行经常性的审计,根据不同部门的性质,分别按年、季、月审计,年终将结果呈报中央比部(刑部所属四司之一);比部审计的重点是:一是审查按规定应存留的钱物定额是否有所突破,二是审查各项开支的数目与去向是否合理,三是核对账目与钱物是否相符。这种审计机制使得唐代官吏大面积塌方式的腐败基本不存在,贪腐现象虽有,但却极少有侵呑巨额公款或大规模的超支乱支现象。

任官回避、管理权与执行权分离也是唐朝预防官吏犯罪的重要方式

唐朝采取严格的任官回避制度,这对于杜绝任人唯亲、拉帮结派的现象有着积极的作用。回避制度主要体现在两个方面:一是科举与入仕方面,二是铨选与任职方面。唐朝科举考试由礼部主持,如礼部官员有亲朋参加考试,则将其移交吏部考功司组织考试,称之别头试。别头试及第者,通常都要复试,如唐武宗会昌四年别头及第5人,经复试后仅允许1人及第,可见其严格程度。如果宰相的亲朋参加考试,拔解后则由翰林院进行复试,以防营私舞弊。凡宗室、外戚、权臣与藩镇的子弟入仕时,只能任奉朝请、检校官、员外官(检校官指摄理某些官职,员外官指编制之外的官职),不能任治理民众的官职,不许藩帅子弟在当地任职,不能在中央重要部门任职等。以唐朝著名宰相李德裕为例,其父李吉甫任宰相期间,李德裕避嫌长期在地方任幕职官,直到其父死后,才得以回到京师任职。此外,还规定官吏不能在原籍任职,亲属不能在同一地区、同一部门任职,亲属不能是上下级关系。某些特殊职务,如京畿地区府县官、翰林学士、御史等,权臣亲属子弟皆须回避,不能荐举亲属子弟为官。

管理权与执行权的分离,就是将政务部门与事务性部门分开,这是唐制的一个很大特点。以中央机构为例,中书、门下两省、尚书六部等皆为政务部门,九寺、五监以及秘书省、殿中省、司天台等,皆为事务性部门。前者制定的政令,由后者执行,即将决策权与执行权分开了,政务部门不掌管具体事务。不允许一个部门既制定政策,又具体执行,既当裁判员,又当运动员。比如户部掌管财政等经济方面的政务,其颁布的有关钱粮收支的政令,由掌管国库的太府寺和掌管太仓的司农寺执行。后两个部门虽然掌管国家钱粮,没有户部的命令不能动一文钱一粒粮,其奉命开仓时还有御史莅临监察。户部虽管财政,由于不直接掌管钱粮,无从贪污,除非三个部门(包括御史台)勾结,不过这种可能性基本不存在。其他部门的情况,也与此类似。

除了完善各种制度外,唐朝还制定了详尽的法律,规范官吏的行为,预防官吏犯罪。现存《唐律》十二篇,其中《职制律》是专门针对官吏职务犯罪而制定的,所谓“职司法制,备在此篇”。主要包括六个方面的内容:一官吏不敬行为,二官吏违礼行为,三官吏擅权行为,四官吏违纪行为,五官吏失职行为,六官吏贪脏行为。如果违反了这些法律将会受到相应的惩处。除了《职制律》外,在唐律的其他各篇中,还有一些与官吏职事相关的条文。法律是通过对犯罪行为的惩处,以达到减少犯罪的目的,同时也有警示官吏的作用,从而起到预防犯罪的作用。在《唐律疏议》颁行以后,唐朝还多次修订过相关法律以及颁布过许多敕条,后者甚至具有优先于律的法律地位。根据不同时期官吏犯罪的特点,在这些律条与敕条中都有相应的规定,以惩治各种犯罪行为。

唐朝惩治犯罪官吏,重点打击司法腐败与贪污受贿

有唐一代积累了丰富的惩治官吏犯罪行为的经验,包括行政处分或者法律惩罚两类。前者针对的是官吏的轻微失职行为,后者则是针对犯罪行为。唐前期即使官吏轻微失职,大都采用刑事手段进行惩处,比如对没有按期赴任的官员,延误“一日笞十,十日加一等,罪止徒一年”。没有按时完成诏敕的起草、誊写以及其他公文的,迟“一日笞五十,一日加一等,十日徒一年”。对轻微失职行为采用法律手段惩治,将会导致人人自危,使官员无所措手足。所以唐后期多采取行政处分和经济处罚惩治轻微失职的官员,前者包括除名、免官、降职、削阶等,后者则分为夺禄、罚俸等。这样做有利于区分刑事犯罪与行政失误的界限,对于改善吏治反倒有利,因此是一种进步与文明的表现。

对于严重的失职行为,则采取刑事处罚,其中又分为过失与故违。关于前者唐律采用了“误”“过”“不觉”“不知”等用语,虽然属于严重失职,但定刑时相对要轻一些;对于后者则加重惩处。这种区分在法律实践中具有合理性,也是唐律较之以前各朝法律有所进步的表现。此外,唐律还对军事、政务管理、救灾防灾以及人事任用、铨选考试等方面的渎职行为,制定了相应的惩处条文,把官吏的管理纳入到法制的轨道上。

其中惩处最严厉的是司法渎职和贪污受贿行为。这一时期有关惩处贪污受贿的法律规定,比其他方面的犯罪惩处力度都要大。如唐玄宗时,中书主书赵诲收受蕃人珍宝,玄宗大怒,亲自审讯,判其死刑。宰相姚崇认为罪不至死,奏请后改判杖一百、流放岭南。按照唐律应判处流刑三千里,玄宗为了加重惩处,才在流刑之外再加杖刑。这样做的目的就是希望通过以法治吏以达到吏治的清明。

唐律规定监临主守自盗及盗所监临财物,满5匹者,除名,30匹者,判处绞刑,而普通盗窃罪则没有死刑的规定。可见这一规定明显比普通盗窃罪严厉得多,其立法的基本原则是,凡监守自盗者,以普通盗窃罪加一等论处,官高者比如亲王加三等论处。对于官吏利用职权役使人员,或借用本部门奴婢、牛马驼骡驴、车船、碾硙、邸店等,均视为贪污行为,按照时价进行折算,再按数量多少,以坐赃罪论处。公廨为政府各部门的办公场所,如果有部门利用自身掌握的人、财、物进行营造修葺,尽管是因公,也在法律禁止的范围之内,以“坐赃论减二等”处罚。即不论为个人利益,或为部门利益而滥用手中的权力,都是不允许的。此外,接受所监临部门的供馈,如猪羊肉、禽兽、酒食、瓜果、米面等类,无论是下属主动馈送还是强索,都要受到处罚,其中对后者的处罚还要更重一些。甚至官员离职后有接受其旧下属与士庶馈赠,以及乞取、借贷等行为者,都视为贪腐行为,根据情节要受到轻重不同的处罚。

对行贿受贿行为的处罚更为严厉。唐律规定受贿而枉法者,“一尺杖一百,一匹加一等,十五匹绞”。不枉法者,“一尺杖九十,二匹加一等,三十匹加役流”。即无论如何,官吏都不能接受当事人财物或吃请,事后也不允许。上级接受下级所送财物,绢一尺,杖四十,最高流二千里,同时还要对行贿者进行惩处,只是惩处的力度较轻一些而已。授受财物的双方不存在利害关系的,减一等处罚,但对监察官员不减。实际上,唐律禁止任何索取他人财物及馈送的行为,即使充入部门小金库,没有装入个人腰包,仍然“以受所监临财物论”。之所以如此规定,是因为官员们向上司或权贵馈送的财物大都是通过盘剥索取获得的,加重了百姓的负担,激化了社会矛盾,性质非常严重。

唐朝对官吏职务犯罪的预防着重在制度的建设上,通过完善相关制度使官吏的权力受到制约和限制,使其无空子可钻。在这个方面着重健全了人事任用与回避制度,防止拉帮结派,凭个人好恶用人;加强了监察、考课与审计制度,使官吏的权力始终处于监管之下,不敢营私舞弊和贪脏受贿;将管理权与执行权分离开来,使官吏无法营私舞弊。还有一点,即完善法律规定,加大官吏犯罪的成本,使其不敢轻易触犯法律。《唐律疏议·职制律》关于规范官员行为的条文,共计59条,加上其他篇中的相关条文,总计在155条以上,占唐律全部条文502条的30%以上,可见其对惩治官吏犯罪的重视程度。故唐朝以法律规范官吏的行为,是其立法的一个很大创新,依法治吏,对促进吏治的改善,有着明显的积极意义,“贞观之治”“开元之治”相继出现,都与良好的吏治不无关系。总之,健全制度建设与依法治吏是唐代预防和惩治官吏职务犯罪的主要特点,这一历史经验值得认真汲取。

【参考文献】

①刘俊文笺解:《唐律疏议笺解》,北京:中华书局,1996年。

②[唐]杜佑:《通典》,北京:中华书局,1988年。

③[宋]王溥:《唐会要》,上海:上海古籍出版社,2006年。

(作者为陕西师范大学历史文化学院教授、博导   来源:人民论坛网  2018-03-05)


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