图为塞缪尔·亨廷顿2004年在世界经济论坛

【原编者按】    
    亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》中提出衡量不同政府之间差异的指标是国家治理程度或国家能力，而非简单的政府形式，并提出国家能力的公式，即国家能力=国家实际实现的干预程度÷国家希望达到的干预范围，即国家治理的实际效果与其愿景之间的比值，而国家能力相比于政府形式的优越之处在于，前者同时结合了具体政治实践的实然效果和整合利益-权力集团所得的应然愿景，而后者一旦脱离了具体的政治环境只是“天之骄子”闭门造车的设计。

    在《变动社会中的政治秩序》中，亨廷顿提出了一个著名的论断：“国家间最重要的政治差异无关其政府形式，而是其治理的程度。”本文将以“国家能力”概念为切入点，比较分析“治理程度”与“政府形式”的现实意义，对论断进行深入解析。

一、治理的“程度”——国家能力

    “程度（Degree）”一词乍看令人费解，需要进行一定的概念转化。我认为可以参考王绍光教授《建设一个强有力的民主国家》一文中“国家能力”的概念，其由一个除法算式求得——国家能力=国家实际实现的干预程度÷国家希望达到的干预范围。这个比值反映的是国家将自身意志转化为现实的能力，得数高的国家拥有“强政府”，在亨氏语境下就是“治理程度高”，得数低的国家拥有“弱政府”，亦即“治理程度低”。
    为什么不把算式中的分子，亦即“国家实际实现的干预程度”直接与“治理程度”等同起来，而是要先除以一个“国家希望达到的干预范围”呢？这就需要我们对“国家意志”这个概念的不同层次进行分析：
    首先，宏观、总体的国家意志包含着对国内状况较为全面的把握和理解，它是在国内不同的利益-权力集团调和、妥协的博弈进程中形成的，具有实践理性的科学性，是对国家具体情况比较客观的描述（详细论证见注【1】）；
    第二，国家意志最终会指导国家的核心权力采取行动，具有实践层面的巨大可行性——利益-权力集团在国家框架下的联盟垄断了国家执行力，国家意志成为了在本国范围内唯一能广泛实行的行动纲领，因此也可以视为国家权力在理想状况下的可及范围；
    第三，国家意志也是当权者对人民许下的重大政治承诺，对其贯彻的程度之高低直接影响民众对政府的评判、信任，故而与政权的正统性、国家统治的稳定性直接相关。
    因此，国家意志绝非“肉食者鄙，未能远谋”的主观臆断，而是类似于卢梭论证中的“公意”——是与经济社会具体情况、国家权能可行范围和人民对政权的拥护程度等指标都紧密关联的、客观的政治存在。国家治理的完善度，也不完全是“分子”——国家实际实现的干预深度——之大小，而是其与国家意志、国家期望的匹配度之大小，亦即与国家客观情况、理想权能范围、公众政治承诺等标准的相适度之大小。故而，一个管得少的政府也可以做到“稳准狠”；而管得多的政府不一定管得强、管得住。【2】
    一个治理程度较高、亦即国家意志得到深入贯彻的国家，至少具有以下三项特征：第一、政策及其执行过程符合国家经济社会发展的客观情况，是自发过程的“加分项”；第二、国家权力在决策施行过程中的内耗很少，因此能够充分地“对外做功”，实现有效干预；第三、施政成果比较符合对公众的承诺，民众对政府充满信心，并在公众性较强的施政环节积极参与。

二、为什么“政府形式”不足以成为判定依据

    在上文论证的基础上，我们可以回过头来审视“政府形式”这个概念。既然国家能力在国家之间果有高下之分，并可以引以为关键量表，那么亨氏的论述即在说明政府形式与国家能力之间的不直接相关性，也是在破除人们幼稚的逻辑主义崇拜与结构主义迷信——没有一种政府形式能够必然、普适地带来强大的国家能力，因此通过盲目复制政府形式实现国家能力提升的幻想是不足取的。
    我们不应该采取这种简单粗暴的观点，即把政府当成一个人格化的主体来看待，从而把政府形式当成“这个人”的肤色、血型等“烙印”、“性质”。相反，我们应该运用系统论观点来解释这个问题——将政府分解为彼此互异的决策主体，每一个主体有各自的激励、期望和诉求，政府的整体决策及其后的行动是主体之间博弈的结果，政府形式只是将这些决策主体统括在政府之下的协商框架，并不决定协商成果；一个比较稳定的政府形式，恰恰是内部权力-利益格局趋稳的外在表象。
    实际上，在应然的制度外衣掩盖之下的，是政治实践中无处不在、暗流涌动的权利转让机制和权力分配格局。如何描述和衡量政府权利转让的顺畅性和权力分配的合理性呢？我认为至少有四个定性指标：
    一是政府权力来源的广泛性。参与磋商-决策-执行进程的各个主体能够比较广泛地代表国内诸利益-权力集团，没有大集团被遗漏在外，也就保证了政府行使职能的正统性，在施政进程中不会发生大规模的抵制甚至内乱；
    二是民粹主义与精英主义的有效调和。事实数据、基层呼声等具体实际，与哲学信条、理论模型等抽象论证要在政府的策略中实现有机统一，政治精英与“沉默的大多数”之间需尽可能达到信息互通与意向平衡，这既是正统性的逻辑要求，也是维持稳定局面的现实考虑；
    三是“矛盾前置”的分散化与决策---执行集中化的有机统一。充分洽商的目的是让不同决策主体之间的固有矛盾前置化，以使其后的执行更加正当和顺遂，但是为了让政府统一地使用权力完成使命，决策和执行的进程需要适时的集中制领导，如何在“民主与集中”的矛盾中拿捏平衡，考验着政府成员的政治智慧；
    四是正常状态下法定权能与非常状态下决定权能的并存与统一。一部良好的国家机器不仅要能处理法律规定框架内的政治实践，也要具备相当的灵敏度以应对例外状况，行使非常状态下的决定。核心决定权既不能“随随便便”行使，也不能在该用的时候“千呼万唤不出来”，从而使国家瘫痪失能。
    很明显，脱离国家的具体情况，我们根本无法在制度框架与上述“权力指标”之间建立联系，故而对政府形式的考察也无法深入。“具体情况”涵蕴极其广泛——既包括物理层面的地理条件、资源状况、生产力发展水平等，亦涵盖众多的心理因素——民族情感、宗教信仰、历史习惯、人民受教育程度等。一套运行良好的政府体制绝非仅仅出自“天之骄子”的闭门设计，而是“历史和人民的选择”，亦即在长时期内试错调整之后得出的、与具体国情充分适应的发展结晶。应然层面观之，其往往是“逻辑不自洽”的有限解，但在实然层面上，却是最能够调动广大主体积极性的最优解。
    反之，一套照抄照搬、强制推广的政府形式，缺失了长时间的有机调整过程，不可避免地与具体情况当中的某些因素相互冲突，因而无法充分调动诸决策主体之积极性，使得国家能力受限。广大后发国家“由乱而治”的发展进程中，社会利益-权力格局急剧变动，政府形式被不断地选择，又在实际情况的变化中被改变或抛弃。一个政府强大且稳定、经济社会发育良好的国家，与一个政府能力尚在上升区间、政治动荡、经济社会发展程度较低的国家或许在某一时段具有相同或相似的政府形式，但是这种并列归类并未揭示国家能力的实际差异，除了带给研究者“图示化”的逻辑快感之外，没有任何其他意义。

三、国家能力是“政府差异”的最佳量表

    在将“国家能力”与“政府形式”两个概念分别进行分析之后，我们可以更加明确，什么才是国家间最重要的政治差异。
    国家政府本质上近似一个“多代理系统”，洽商-决策-执行-反馈进程的本质是国家内部不同利益-权力集团的博弈过程，这个过程过于复杂不好描述，因此有两个相关指标。一为系统的外在表象——政府形式；二是政府的运行效果之表现——国家能力或曰“治理程度”。两个重要性质决定了“政府形式”不足以用来作为评判国家政治的量表——一是，政府形式不能脱离国内纷繁复杂的具体情况来论述和分析；二是，治理水平明显不同的国家可能拥有相似或相同的政府形式。而“国家能力”之所以能够成为最佳量表，恰恰是因为它的直截性与明确性——国家作为一个有“意志”的“有机系统”，其本原趋向和初始目的就是提高自己的国家能力。故而可以用实际效果和愿景的比值来衡定诸国之能力强弱，并最终指导利益-权力分配格局的调整与改革。
    “国家间最重要的政治差异无关其政府形式，而是其国家能力。”（作者是中国人民大学国际关系学院政治学系副教授欧树军老师在清华大学新雅书院的学生建筑学院的郑伊辰）

注释：
【1】一个国家内部的诸多利益—权力集团之所以参与国家政治，不仅仅是为了“实现广大人民利益的增进”这种比较空泛的目标，更真实的情况是为了增进自己集团的利益空间、并拓展自身的权利界限，这是他们参与政治的最强烈激励。各个集团为了扩大自己手中的那一份蛋糕，也必然从自己的维度出发、运用各种观察研究手段对现实状况进行解析，以使自己对利益—权力空间的索求更具有正统性；有了这种“多决策主体的广泛分析”作为基础，在漫长往复的博弈进程中，谈判桌上的诸多相关方经过各自的退让，将众多意见与期望汇总形成宏观的国家意志——每一份“主体意志”在进入其中时，都剥落掉了那些过于极端化、不可普遍化的部分，以使得其他决策主体更能够赞同实行自己的意见。结果在看似主观、抽象的国家意志之中，包含了本国“先锋阶层”对经济社会客观状况的整体判断，具有比较可信的现实性与一定的权威性。
【2】举两个例子——A国是一个老牌工业资本主义强国，是世界市场规则的“庄家”亦即规则设定下的长期获益方，当前的客观条件贴合自由主义的市场经济，精英决策层合意形成的国家意志也以“适度干涉”作为信条，这样政府干涉面自然会收窄，但是如果A国政府在干涉范围的每一个方面都拥有完备的法定制度、执行机制、管控经验和应急预案，常态下信任市场的自身能力，而在市场产生问题的时候能够挺身而出、发挥作用、力挽狂澜，那么A国无疑拥有较强国家能力；而B国是世界市场中的后发国家，历史上饱受“不对等贸易”的常态化剥削和侵害，经济结构、民族意志和政治话语都极力呼吁本国建立独立自主的经济体系，这时国家意志就倾向于选择一个以“先锋队体制”为核心的集权政府，相信这样的政府能够为国家指明前进方向、教育广大群众，并且迅速、准确地处理“独立发展道路”上层出不穷的各种新问题。这种信念对于B国无疑是合情合理的，但也要求国家将权力的根须深入经济社会的各个角落，这样就把“国家能力”算式当中的分母急剧扩大，也为决策者提出了一个体系庞大的难题——在常规情况下，力量一旦分散，干涉强度就自然减小，要实现管得宽与管得强的有机统一，建立一个进步主义话语体系下的“超高能”政府，执政者必须时刻注意进行治理体系的创新，不断调整利益-权力分配格局，也要注重适当扩大参与。“只有人人起来负责，才不会人亡政息。”