内容提要：自桑弘羊主持或参与制定盐铁官营、均输平准和酒榷等财经政策取得巨大成效后，历代王朝大多予以仿效，并在此基础上逐渐形成了内容更为广泛的禁榷制度。尽管这些禁榷制度都达到了增加财政收入的目的，但其中许多内容实际却背离了桑弘羊理财的宗旨，而完全蜕变为“聚敛”政策。

桑弘羊(公元前155年—公元前80年)是西汉时期著名的理财家。在长达二十多年的时间里，他所主持或参与制定的盐铁官营等财经政策为汉武帝的文治武功奠定了雄厚的物质基础。司马迁对他的理财曾给予高度评价，称“民不益赋而天下用饶”[1]。孙中山先生也赞扬桑弘羊“行均输、平准之法，尽笼天下之货，卖贵买贱，以均民用，而利国家，率收国饶民足之效”[2]。

桑弘羊的理财措施对后世影响深远。尤其盐铁官营、均输、平准和酒榷政策，自东汉以后，历代王朝大多予以仿效，乃至衍生出更多的禁榷名目。究其原因，这显然是由于桑弘羊的理财具有诱人的示范作用。如北宋苏轼“自汉以来，学者耻言商鞅、桑弘羊，而世主独甘心焉，皆阳讳其名，而阴用其实，甚者则名实皆宗之，庶几其成功”[3]云云，对此即一语道破。另一方面，也是更重要的原因，历代王朝的财政匮乏也迫使统治者不得不采取禁榷政策。正如北宋韦骧所说：“诚以国用不足，利无所出，舍此则无能为也。故酒酤之饶，盐、铁、山泽之利，一归公家，而百姓不得操其奇赢也。晋、魏、隋、唐以来，皆沿而为法。盖后世财用浸阔，不可一日无榷也。”[4]

根据史书记载，盐铁官营在魏晋时期曾时兴时废。总体上说，铁器以官营为主，即使允许私营，也大多限于小型的日用品[5]；而食盐则以私营为主，专卖的时候少。

大致在建安十年(205年)，曹操即推行了盐铁官营政策。当时，出生于著名盐池——安邑的卫觊通过荀彧向曹操建议：

关中膏腴之地，顷遭荒乱，人民流入荆州者十万余家，皆企望思归。……夫盐，国之大宝也，自乱来散放，宜如旧置使者监卖，以其直益市犁牛。若有归民，以供给之。勤耕积粟，以丰殖关中。远民闻之，必日夜竞还。[6]

结果“太祖从之，始遣谒者仆射监盐官”，并任命王修为司金中郎将[7]。西晋时，也实行过食盐官营政策。史载度支尚书杜预“较盐运，制课调，内以利国，外以救边”[8]等，晋武帝皆予采纳。

东晋以后，除了个别时期，对食盐的生产和销售都主要采取私营征税的方式。以北魏为例，《通典》卷一○《食货一○》载：

宣武时，河东郡有盐池，旧立官司以收税利。先是罢之，而人有富强者专擅其用，贫弱者不得资益。延兴末，复立监司，量其贵贱，节其赋入，公私兼利。孝明即位，复罢其禁，与百姓共之。自后豪贵之家复乘势占夺，近池之人又辄障悋。神龟初，太师高阳王雍、太傅清河王怿等奏，请依先朝，禁之为便，于是复置监官以监检焉。其后更罢更立，至于永熙。自迁邺后，于沧、瀛、幽、青四州之境，傍海煮盐。……军国所资，得以周赡矣。

自隋文帝开皇三年(583年)始，至唐肃宗乾元元年(758年)止，在长达一百七十多年的时间里，则几乎完全开放盐禁[9]，有的时候甚至连盐税都不收。

及至中唐以后，为了解决财政危机，一些借鉴桑弘羊做法的理财措施相继出台。从有关记载看，这些措施当滥觞于开元年间左拾遗刘彤的《请检校海内盐铁表》。表中称引汉武帝(桑弘羊)的理财，建议应采取盐、铁、木材的官营政策——

夫煮海为盐，采山铸钱，伐木为室，丰余之辈也；寒而无衣，饥而无食，佣赁自资者，穷苦之流也。若能收山海厚利，夺丰余之人，蠲调敛重徭，免穷苦之子，所谓损有余而益不足，帝王之道，可不谓然乎！[10]

刘彤的上表得到了玄宗和朝中大臣的肯定。尽管由于种种原因此事被搁置下来，但随着国家财政的逐渐拮据，到乾元元年却最终被盐铁转运使第五琦实施。这一年，第五琦借鉴平原太守颜真卿“以钱收景城郡盐，沿河置场，令诸郡略定一价，节级相输，军用遂赡”[11]的成功经验，奏请肃宗“创立盐法，就山海井灶收榷其盐，官置吏出粜。其旧业户并浮人愿为业者，免其杂徭，隶盐铁使。盗煮私市罪有差。百姓除租庸外，无得横赋”[12]。从此，唐代的盐业政策便发生根本性的变化，并直接导致魏晋以后长达数百年之久的私营盐业的终结。

第五琦的食盐官营与桑弘羊的食盐专卖基本类似。所不同者，桑弘羊的食盐专卖主要控制收购和销售，所谓“愿募民自给费，因县官器，煮盐予用”[13]，而第五琦的食盐官营则完全垄断了产销。食盐官营后，第五琦核定的盐价比原来有所上涨。《新唐书》卷五四《食货志四》载：“天宝、至德间，盐每斗十钱。乾元元年，盐铁铸钱使第五琦……为诸州榷盐铁使，尽榷天下盐，斗加时价百钱而出之，为钱一百一十。”对第五琦的垄断盐价，目前许多学者认为是“增加十倍”，或“获利十倍”[14]。恐怕不确。表面上看，第五琦核定的盐价比原来确乎增加了十倍，但实际上，这里所加“百钱”主要应归因于物价上涨。

一则斗盐十钱至少是一年多前的价格(至德元年乃756年)，及至第五琦核定盐价，其物价已经飞涨。关键在于：这一两年的时间正是平叛战争最激烈的非常时期。在战争的严重破坏下，当时百姓流离，生产急剧下降，因而物资匮乏、铜钱贬值在许多地区都成为普遍现象。乃至旬月之间，其物价都可能有很大上扬。史载乾元元年第五琦“请铸乾元重宝钱，以一当十行用之”，以及“谷价腾贵，饿殣死亡枕藉道路”[15]，便足以证明。

二则认为第五琦加价十倍，这也显然曲解了第五琦食盐官营的本意。毫无疑问，第五琦的做法肯定属于“榷利”，但却并不能就完全视为“聚敛”。因为他的目的并不是直接搜刮百姓，而是要把原来私营盐业的巨额利润据为国有。所以当他核定盐价时，即肯定会考虑百姓能否承受的问题(否则的话，加税岂不更加简单)，而且即使加价也不能让百姓明显察觉[16]。这一点，我们从史载第五琦的榷盐“人不益税而国用以饶”[17]便可以得到印证。

实际上，前揭《食货志四》说得很清楚：第五琦所核定的盐价，乃是“斗加时价百钱”，亦即当时的盐价已经上涨到了百钱。故如果《食货志四》所言属实的话，则第五琦所定盐价仅仅是上涨了10%。这种结论当然很难令人相信。且不说盐价是否已经涨到百钱，就是为了保证赢利，第五琦也必须留出一定的涨价空间，故实际涨辐可能要更高一些。但第五琦的加价不会太高，应该离事实不远。估计第五琦的涨价当不会超过市场盐价的50%。

第五琦的食盐官营曾取得比较理想的效果。根据《新唐书》卷五四《食货志四》记载，食盐官营政策仅仅推行了一年，便为朝廷增加了四十万贯的财政收入，对于缓解财政危机起了很大作用。但是第五琦的食盐官营还存在明显缺陷。主要是完全垄断食盐的产销，不仅造成官僚机构的臃肿，增加了经营成本，而且在运输和销售上也出现了许多问题。针对这些缺陷，著名理财家刘晏进行了重大改进，从而取得了更为理想的效果。

从乾元三年(760年)兼任盐铁使起，刘晏对第五琦盐法的改进主要如下：

自兵起，流庸未复，税赋不足供费，盐铁使刘晏以为因民所急而税之，则国用足。于是上盐法轻重之宜，以盐吏多则州县忧，出盐乡因旧监置吏，亭户粜商人，纵其所之。江、岭去盐远者，每商人不至，则减价以粜民，官收厚利而人不知贵。晏又以盐生霖潦则卤薄，暵旱则土溜坟，乃随时为令，遣吏晓导，倍于劝农。吴、越、扬、楚盐廪至数千，积盐二万余石。有涟水、湖州、越州、杭州四场，嘉兴、海陵、盐城、新亭、临平、兰亭、永嘉、太昌、候官、富都十监，岁得钱百余万缗，以当百余州之赋。自淮北置巡院十三，曰扬州、陈许、汴州、庐寿、白沙、淮西、甬桥、浙西、宋州、泗州、岭南、兖郓、郑滑，捕私盐者，奸盗为之衰息。然诸道加榷盐钱，商人舟所过有税。晏奏罢州县率税，禁堰埭邀以利者。[18]

根据这一记载，刘晏对盐法的改进可概括为三点：一是把第五琦的官产官销政策改为民产、官收和商销。所谓民产，就是盐的生产主要由“亭户”即盐户自行安排，官府仅仅提供煮盐的牢盆和技术指导[19]；所谓官收，就是盐户所生产的盐均由盐官统一“收购”；而所谓商销，则是由官府把盐加价后“转卖”给盐商[20]，盐商再运往各地销售，并不再纳税。二是在盐的主要产区和经销地区设置十三个巡院。一方面打击私盐的生产、运输和销售，另一方面保护合法盐商的经营与权益。三是制订了“常平盐”制度。不仅可以保证僻远地区的食盐供应，增加财政收入，而且还可以平抑盐价，防止奸商借机牟利。

刘晏的这些改进成效十分显著。除了大量裁减盐政机构，极大节省了开支，食盐专卖的效益在当年即达到六十余万贯。以后逐年递增，乃至“天下之赋，盐利居半”。《新唐书》卷五四《食货志四》称：“晏之始至也，盐利岁才四十万缗，至大历末，六百余万缗。天下之赋，盐利居半，宫闱服御、军饷、百官禄俸皆仰给焉。”究其原因，显然就是由于刘晏改革了盐业官营的运输和销售，从而通过盐利的分沾使得国家和商贾形成了一种良性的合作关系。仅就这一点而言，刘晏的盐法与桑弘羊的食盐专卖还有着微妙差别。

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[1] 《史记》卷三○《平准书》。

[2] 《建国方略》，《孙中山选集》上卷，人民出版社1956年版，第123页。

[3]  苏轼：《东坡志林》卷五《司马迁二大罪》，中华书局1981年版，第107—108页。

[4]  韦骧：《韦先生集》卷一八《议榷货》，光绪二十二年丁氏嘉惠堂刻本。

[5]  参看薛瑞泽《汉唐间河洛地区经济研究》，陕西人民出版社2001年版，第242—243页；蒋福亚：《魏晋南北朝社会经济史》，天津古籍出版社2004年版，第512—513页。

[6] 《三国志》卷二一《魏书·卫觊传》。

[7] 《三国志》卷一一《魏书·王修传》注引《魏略》。

[8] 《晋书》卷三四《杜预传》。

[9]  按：开放盐禁并不意味官营盐业被完全取消。相反，官营盐业还肯定在盐业经营中占有很大比重，甚至可能是“盐业生产的主体”，只不过对私营盐业不予禁止或很少限制而已。详请参看刘玉峰《唐代工商业形态论稿》，齐鲁书社2002年版，第150页；薛瑞泽：《汉唐间河洛地区经济研究》，陕西人民出版社2001年版，第379—380页。

[10]  [北宋]王溥：《唐会要》卷八八《盐铁》，中华书局1955年版。

[11]  [唐]殷亮：《颜鲁公行状》，载[清]徐松等《全唐文》卷五一四，中华书局1983年版，第5228页。

[12] 《旧唐书》卷一二三《第五琦传》。

[13] 《盐铁论》卷二《刺权》。

[14]  吴慧：《桑弘羊研究》，齐鲁书社1981年版，第453页；刘玉峰：《唐代工商业形态论稿》，齐鲁书社2002年版，第153页。

[15] 《旧唐书》卷一二三《第五琦传》。

[16]  按：无论桑弘羊，还是第五琦、刘晏、王安石等，他们的理财目标都是要做到“民不加赋而国用饶”。而且即使间接加赋，也要做到不让百姓察觉。这种理财思路实际皆来自管子，所谓“见予之形，不见夺之理”（《管子》卷二二《国蓄》），尽管也不免有欺诈之讥。

[17]  [北宋]王溥：《唐会要》卷八八《转运盐铁总叙》，中华书局1955年版。

[18] 《新唐书》卷五四《食货志四》。

[19]  关于官府提供牢盆之事，《旧唐书》卷四九《食货志下》云：“广牢盆以来商贾。”可证。

[20]  关于究竟是盐户按照规定价格交纳一定的“盐税”（包括垄断利润和税收）后直接卖给盐商，还是由盐官收购后转卖给盐商，目前学界多倾向后者。理由是：《旧唐书》和《资治通鉴》对此都明确记载：官“收盐户所煮之盐，转鬻于商人”（胡寄窗：《中国经济思想史》中册，上海人民出版社1963年版，第416页）。因此，上引《食货志四》中“出盐乡因旧监置吏，亭户粜商人”的标点，当改为“出盐乡因旧监置吏、亭户，粜商人”（刘玉峰：《唐代工商业形态论稿》，齐鲁书社2002年版，第153页）。但这种做法却未必是惟一选择，至少在新的盐法全面推行之后。一个有力的反证，就是盐商也可以被招商煮盐。而且，刘晏之所以要用牢盆间接控制盐户，其目的就是要分沾利润和征税，并禁止私盐的生产和销售。至于“官盐”究竟由谁销售，怎样销售，这并不是他考虑的主要问题。实际上，为了简化操作，也为了避免占用过多的资金，刘晏除需要真正收购一些食盐作为储备外，其它所有“转鬻”显然都只是征收“盐税”而已。所以由盐户直接卖给盐商，也并非绝无可能。