中国是单一制国家，地方权力来源于中央。地方政府的权力由中央授予，地方行政区域单位和自治单位没有脱离中央而独立的权力。按照宪法规定，中国地方行政层次为两级制（由于直辖市和特别行政区不是本文讨论对象，所以对其情况在此没有分析），即省级行政单位下为县市一级，县市下为乡镇一级。
（中华人民共和国宪法第三十条）但是实际上，中国的地方行政层次为两级制到四级制的混合状态，在此，本文主要讨论在针对中国最为广泛存在的四级制的地方行政层次类型的改革，即由市管县到省管县的改革。（省、自治区——地级市——县、自治县、市辖区——乡、民族乡、镇，简称市管县体制）
中国古代省管县体制的形成
中国的县制完全形成于秦朝时期，但是省管县的体制则在元朝在形成。元朝的省制是其地方行政制度上的一大创新。如何维持一个如此一个庞大的农业国家的统一，一直是困扰中国自古以来的历代统治者的一个重要问题。由于每个朝代都不断的面临地方分裂力量的威胁，统治者在地方管理建制上破费心血。
到了领土空前广大的元朝时，这个问题就变得更为重要了。
一般认为，设置行政区划，应该依据山川形便，考虑经济文化的区域分布，尽量将同一个地理或经济文化单元划分到一起，以利于区域内的交流和政府的管理。但是元朝偏偏将同一个地理单元拆分开来，由不同的的行政单位管辖，并使其犬牙交错，相互分割。使得军阀无法据险割据，对抗中央。这个表面上看起来非常不合理的制度很好的把长期困扰中国地方分裂问题克服了。（一个中国通史上的引用）元朝的省制结合秦朝的县制而形成的省管县体制一直被沿用至今，成功的解决了中国这个庞大农业国家的统一问题。
1926年，汉口市辖汉阳县开创了中国的市领导县体制。但此后，中国的市管县体制一直没有得到重视。而新中国建立之后，市管县体制的发展也又颇多波折，直至1983年中央开始在全国推广，形成了1983年到2000年间的最大的一次市领导县高潮。党中央、国务院于1983年二月发出的《关于地市州党政机关改革的若干问题的通知》中指出：“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制。。。是我们改革的基本目的和要求”（转引自中国地方政府体制结构，中国广播电视出版社，陈小京等，2001年，北京，第156页），至2004年底，市领导的县占县级行政区总数的84.9%(详见中国历年市领导县统计表，P72,中国行政区划改革研究【M】，商务印书馆，北京，2006，浦善新)市管县体制的提出，可以认为是中国地方行政改革的又一项重大创造。彻底改变了中国千百年来形成的省——县或省——县——乡三级体制，也对中国的发展产生了重要的影响。结构功能主义认为，政治体系内部各个部分相互依存，“当某个组成部分的性质发生变化时，其他所有的组陈部分以及整个体系都会受到影响”（美，阿尔蒙德等，比较政治学：体系、过程和政策，曹沛霖等译，上海译文出版社，1987年，第4至6页），而市管县体制则不仅仅改变了市的性质，也改变了整个中国行政体系的的状态。市管县体制目前已经成为中国地方行政体制中具有统治地位的模式，那么究竟是什么力量促使市管县的快速反战并替代了原先形成已久的省管县体制呢？市管县体制给中国行政体系产生了那些重要的影响？为什么现在又要回归省管县体制呢？
市管县——一个错误的改革
市管县为何得到了快速的发展
在计划经济时代，中国长期存在的条块分割和城乡分割的状态与中国的城乡二元体制相结合，使得城市和农村之间难以发生直接的经济联系和合作，极大地限制了中国城市和区域经济的发展。政府逐渐意识到，作为国民经济纵向和横向联系的结合部的城市，拥有强大的经济实力、先进的技术水平和管理水平，而农村为城市的发展提供了重要的人力、财力和物力基础，只有将二者结合起来才能够使得城乡共同得到更快更好的发展。将县直接的划归市的管辖之下的市领导县体制，能够较好的解决上述问题，受到了各级政府的普遍认同，于是也自然的得到了快速的发展。
需要注意的是，市领导县体制并不是对于市和县的利益一视同仁的。虽说目的在于促进城乡共同发展，但是其实更多的是出于城市发展而不是县的发展的考虑。在城乡二元经济体制，市管县体制其实是一种更加便于城市、工业从农村、农业吸血的的体制。因为县以农村为主要的社会形式，以农业为主要的经济形态；市以城市为主要的管辖对象，以工业为主要的经济形态。而在中国竭力工业化的时代，市无疑是出于优势地位的。中国的城市的发展建立在对于农村和农业过度剥夺的基础之上，即使在省管县的体制下依旧如此，市管县不过是让这种剥夺变得更加方便而已。卢梭认为：“在行政官个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志，它只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言是公共的，就其对国家——政府构成的一部分的关系而言则是个别的；第三种是人民的意志或主权者的意志，这一意志无论被看作是全体的国家而言，还是对被看作全体的一部分的政府而言，都是公意”，“按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是，公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别的意志则占一切之中的第一位”故而，市领导县发展的驱动力是值得考察的。究竟是因为市领导县真正的取得了各方面重大的成功，还是因为处于强势地位的市扩大权力、加强剥夺的目的呢？经过下文的分析可以看到，市领导县带来了更多的问题。而它得到快速的发展更多的可能是出于第二个原因。
市管县体制的不足分析
第一，对于行政体系的直接影响。管理幅度和管理层次成反向相关关系，管理的幅度越多则各个层级的管理层级越少；组织越是尖顶化，反之则管理层级越多，组织越是扁平化。随着信息技术的发展和商业管理领域的扁平化革命的影响，政府间关系等级制的弱化已经成为一种世界性的潮流，中国也逐渐认识到政府扁平化的优势：政府更小（意味着行政支出更少），行动效率更高，反应更快。然而市管县体制与中国政府的扁平化努力市不相符合的。市管县的发展使得中国原先的以省县乡三级制为主的地方行政体系变为以省市县乡四级制为主的四级制，增加了一个行政层级，使得中国的中央——地方行政层级更为尖顶化。计划经济时代，中国的政府间关系呈现出自上而下的高度一体化的等级控制状态，表现在政府层级隶属、中央高度集权政府横向关系上多阻隔而少联系。由于农村和城市是分别由县和市分管的平级行政机构，二者之间自然就难免有太多阻隔，不利于经济的发展。为此，在改革开放之后，中国采取了压缩准层级和实施市管县体制的方法。压缩准层级（即虚的层级）有利于弱化等级制，而市管县的体制则增加了一个实的层级，两者是背道而驰的。
市管县体制施行之后，市县两级的行政体制也必须实施相同的建制，原先只有县有的功能，成了市也要有；原先市有的功能，成了县也要有。市的行政机关中设置专门的机构来负责农业农村的事务，县设置机构来执行原先只要市的“精神”。机构重复设置增加了行政审批手续和过程，市和县的规模都得到了扩大，但是效率却下降了。增加和强化地级行政层次，不仅影响信息传递的速度和效率，而且在市管县体制下，过分倚重行政力量往往容易导致资源配置成本增高、效益降低，政府管了不该管、管不好的事，也阻碍市场经济发展主体的形成。增设一个地级行政层次，造就很多机构和公务人员，更多的财力要用于人头、用于"吃饭财政"，而且这些人还要消耗更多的其他可见和不可见的资源，增加社会负担，加大了管理成本。
市管县带来的第二个严重问题是，它加剧了市对于县的经济掠夺。市对于县的经济掠夺主要有两种形式，首先，“上截下抽”。一些地级市本身城区的经济体量较小，发展能力有限，甚至不能靠自身财力维持其日益庞大的机构的运转。但是地级市却有着强烈的城市化冲动，地方官员也将之作为自己争取政绩获得升迁的关键。于是，靠行政手段对下“抽血”、对上截留，成为市为实现自身发展的选择。其次是“争权夺利”。市为了自身扩大权力的需要，开始将一些县级市的权力收归己有，直接夺取和侵犯县或县级市的利益。这种现象往往在一些地级市和县级市之间发生。晋江市去年初在深沪镇建一个化工储罐区，工程建好了，营业证却还没有办下来。泉州市港务局帮助协调让这个化工储罐区“试运行”，条件之一是晋江市每年要向泉州市港务局上交50万元的“货物港务费”。
第三，市管县造成县的权力被极大的限制，县根据自身情况制定适应自身发展的政策的能力难以发挥。县必须接受领导它的市的指示，服从上级的安排。而市和县管理对象差别很大，市对县的情况并不了解，造成瞎指挥、乱指挥的情况。比如，武夷山风景区原来一直归武夷山市（县级市）管理，但从前年开始，南平市设置了“南平市委武夷山风景区工作委员会”，南平市一位副市长任“一把手”，人事权收归南平市，形成武夷山市管旅游促销和日常管理，南平市管决策的局面。由于南平市的这位副市长分管工作太多，常常“十天半个月才来风景区上一次班”，很多事情要等他来上班时才能拍板。
现在很多地方在财政权上实现了“省管县“。大量审批事项被取消，地级市的一些行政职能趋于“空心化”，而维持其正常运行的成本，则需要大量的资金。如福建南平市本级去年的财力是3．8亿元，财政供养人员11295人，包括公检法、行政、教育、离退休、事业单位人员等，这3．8亿元财政预算除保工资和基本运转外，无力顾及其他支出。广西地级市防城港规模较小，情况类似。防城港只有80万人口，市本级财政供养人口3221人，2003年财政支出1．64亿元，主要支出为教育经费、离退休人员工资和各类机构运转经费。这些无用的机构是以后被裁撤的对象。然而，这些无用的机构和人员会为其维持并运行下去寻找“合理”因素。于是，一些市级行政机构将视察和检查当作日常最重要的工作，平白的增加下级的负担，造成效率的损失。
可以看出，市管县本身就是不合理的制度设置，也就是说，城市不应该管农村。城市和农村的经济、社会形态上的巨大差别，城市以第二产业和第三产业为中心，城市的社会结构、生活方式也与农村截然不同，这就决定了城市和农村必须是不同的管理方式。市管县强行的把市县“拉郎配”，不符合经济学和管理学的基本原理。而市管县之所以得到快速的发展，与其说是因为它符合了当时中国社会发展的要求，不如说是因为它是地方盲目竞争的结果，或者说是强势的市扩大权力的冲动引起的。市管县之所以能够得到快速的推进和发展，更多的是作为代理人的公务人员及其机构扩大自身权力的需要，更多的是市为了自身发展不惜牺牲农业和农村发展的需要。自从实施市管县之后，县在中国的行政地位和经济地位不断下降，农业地发展大大落后于中国整体经济的发展。如今三农问题成为制约当今中国发展一个重要障碍，并影响中国宏观经济和社会稳定，这正是长期的“市刮县”带来的恶果。
省管县的优势——省管县的回归
市管县改革是一个改革的败笔，本身就是一步不该走的道路。中国的改革没有回头路，“摸着石头过河”，摸错了也要继续往前走。省管县体制的回归，不简单的是对于过去制度的一种“复辟”。
第一，中国的经济形态已经完成了由计划经济向市场经济的转型。市管县改革虽然在1980年代到2000年之间得到了快速的发展，但是确实反映的是计划经济时代的思维方式。市管县的体制之所以得到发展，在于中国经济体制的结构性变化与政治改革之间存在着不协调。中国渐进式的改革道路有一个特点就是，经济改革先行，政治改革谨慎的跟进，经济体制的改革和政治体制改革是不同步进行的。计划经济时代全力发展工业的方针政策将市置于优先的地位上，后来的市管县改革不过是将省转移农民利益的作用下放到了市而已。随着中国市场经济的不断发达，原先的由市辖县所制造出来的地域划分必须被打破，以实现地方之间根据自身需要的自由联合、自发协作。为此，要求对县充分授权，同时还要打破地方分割的状态，防止地方保护主义。培养地方政府之间横向联系和协作的能力、按照市场经济规律公平竞争的能力，将是省管县能否取得成功的重要因素。在公共产品提供方面，地方政府的横向合作是走出“囚徒困境“的必然要求（谢庆奎等：中国地方政府体制概论，344页到345页，北京，中国广播电视出版社，1998）在竞争领域，“商品和服务的生产与提供权应赋予那些有能力支付有关成本和赢得收益的最低级单位”（华民：转型经济中的政府，241页，太原，山西经济出版社，1998）
第二，中国高度集中的单一制向具有地方竞争特色的集分平衡的体制转变，要求给县以更多的自由和权力。早在1998年，就有学者指出，随着市场经济进一步发展，县的经济实力、城镇规模等方面大大增强，使得中心城市的辐射功能变得缺乏意义。此时，县对于市的隶属关系，只会限制县的发展（谢庆奎：中国地方政府体制概论，21到22页，北京，中国广播电视出版社，1998）张五常曾经不止一次的指出，促进中国发展的最重要的动力在于中国特色的地方竞争制度，他的这种观点也得到了世界上大多数主流经济学家的赞同。他认为朱镕基总理推进的省管县改革，把中国的地方竞争从市级推动到了市和县级，使得地方的经济活力进一步释放。大陆学者刘亚平指出，中国的地方竞争制度从计划经济时代就已经存在。区别在于计划经济时代地方政治产品的购买者市中央政府，而在市场经济时代购买这主要是大众。
对于地方政府尤其是县放权，激发县的活力，已经成为广泛共识。
第三，中国从农村支援城市的发展模式到城市反哺农村发展模式转型。中国城乡二元体制造成城乡之间发展水平不断扩大，而市管县体制则加剧了这种城乡之间的裂痕。如果说当年在中国工业极端落后的情况下为了快速建立属于自己的完整的工业体系，这是一种不得以的办法，那么现在就完全没有必要了。
农业不再应该是工业发展提供资金、物力上的支持，而应该是为整个国民经济发展提供稳定的基础。从去年下半年开始发生的农产品大幅涨价的情况对整个国民经济产生了重要的恶劣影响，成为通货膨胀的重要因素。可见，农业农村无法稳定，城市和工业就会失去稳定发展的基础。而经过多年的发展，农业农村显然已经落后与城市的发展，农业基础薄弱，已经成为国民经济发展的一个瓶颈性的障碍。表现在两点：首先，中国的中部和东部地区大部分属于季风气候区，自然灾害频繁，在农业基础薄弱的情况下，一些天灾还有可能造成严重的恶劣后果，重创中国经济地发展。其次，随着中国城市化进程的加快，大量的农民脱离农业生产涌入城市，越来越多的土地被圈占，都会加剧中国农业的虚弱状况。为此，县必须摆脱市的控制和剥削，提高作为县的行政地位，加强县自身发展的能力。
近年以来，随着市管县的弊端的逐渐暴露和财政省管县的推进，越来越多的学者开始关注省管县改革，不同学者提出了不同的方案。但是很少有人提出反对省管县改革的，争议主要在于改革的幅度和步骤，改革的方式。大部分主张渐进路线，先财政权直管，再人事权行政权等直管；线部分地方改，再其它地方改。而浦善新则提出了激进的看法，他认为应该将中国所有的行政区划打破重组，取消市的称号，建立省县两级制，重新划分省、县边界。其观点颇有合理之处，但是改革成本太大。总而言之，从市管县向省管县的回归，符合中国经济、政治发展的要求，是非常必要的。 |
