今世立宪之国家，学者称为法治国。法治国者，谓以法为治之国也。夫世界将来之政治，其有能更微于今日之立宪政治者与否，吾不敢知。藉曰有之，而要不能舍法以为治，则吾所敢断言也。故法治者，治之极轨也，而通五洲万国数千年间。其最初发明此法治主义，以成一家言者谁乎？则我国之管子也！

立宪国之纯任法治，夫人而知之矣。即在专制国，亦未有舍法家之精神而能为治者也。泰西前事，且勿具征；即以我国历史洞之，自管子而后，以政治家闻者，若郑之子产，若秦之商君，若汉之诸葛武侯，若宋之王荆公，若明之张江陵，若近世之胡文忠，何一非有得于法家言者？能革旧法之弊而建设新法者，第一流之政治家也；因旧法而补救其偏弊者，第二流也；以身奉法而使其僚罔敢不奉法者，第三流也。要之不离乎综核名实，信赏必罚，奋迅振厉，严肃而整齐之。不由斯道而能为治者，未之前闻也。若此者，名之曰法治之精神。不问为专制国为立宪国，其为用，举无以异也。而首揭此精神，薪尽火传以迄于今者，则管子也。

法治精神易为如此其急也？曰：考诸国家之性质而可知也。国家之要素三：曰土地，曰人民，曰主权。三者具然后国家之形以成有土地人民，而无主权，则地虽广人虽众，终不过一社会，而不得字以国家。主权者何？最高而无上，唯一而不可分，有强制执行之力，得反乎人民之意志而使之服从者也（近世国法学者所说大略如此）。而此主权者，则于国家成立之始，同时而存在者也。主权之表示于外者谓之法，故有国斯有法，无法斯无国。故言治国而欲废法者，非直迂于事理，亦势之必不可得致者也。而其强制执行力之范围广者，则其主权所及之范围亦广，否则其主权所及之范围狭；强制执行力之程度强者，则其主权所行之程度亦强，否则其主权所行之程度弱。夫主权之范围狭而程度弱，则国家之三要素，弱其一矣！若是者，谓之病的国家，病而不治，则其去死亡也几何！故不问为立宪、为专制，苟名之曰国家者，皆舍法治精神无以维持之，盖为此也。

管子以法家名，其一切设施，无一非以法治精神贯注之。今先广叙其学说，以观其政术之所本焉。

第一节  法治之必要

管子论国家之起原，以为必有法然后国家乃得成立。其言曰：

（《君臣篇》下）古者未有君臣上下之别，未有夫妇妃匹之合，兽处群居，以力相征，于是智者诈愚，强者凌弱，老幼孤弱，不得其所。故智者假众力以禁强虐而暴人止，为民兴利除害，正民之德，而民师之。……上下设，民生体，而国都立矣！是故国之所以为国者，民体以为国；君之所以为君者，赏罚以为君。

（《正世篇》）民者，被治然后正，得所安然后静者也。夫盗贼不胜，邪乱不止，强劫弱，众暴寡，此天下之所忧，万民之所患也。忧患不除，则民不安其居；民不安其居，则民望绝于上矣。

此皆言民之所以乐有国者。以无国则人人各率其野蛮之自由，无所限制，惟以争夺相杀为事，无一日焉能安其居。故国家之建设，实应乎人民最急之要求。而思所以副此要求，使人民永脱于忧患之域者，则国家之职也。此其言与泰西硕儒霍布士所说多相暗合。霍氏之言日：

国家未建以前，无所谓正不正，无所谓善恶。夫今日吾济所谓正而善者，谓葆吾固有之权利而践吾当行之义务也。其所谓不正而恶者，谓放弃吾当行之义务而侵人固有之权利也。虽然，国家未建以前，无权利义务之可言。盖人之情，愿生而恶死，好乐而惮苦，此受之于天者也，故人人咸有趋生避死舍苦就乐之权利。凡一切外物，苟可以赡吾生而资吾乐者，皆得而取之，此实万人平等之权利也。夫既已万人同一权利，则亦无一人有权利焉矣。甲日此物当属于我也，乙亦日此物当属于我也。人人威力相同，其对于外物之权利相同，而同一物也，同时各欲得之，则非战斗之结果，终莫能决此物之究当谁属也。当此时也，无所谓正不正，无所谓善恶，惟以勇力与诈谋为唯一之道德。虽然，此现象不可以久也。彼其所以日相战斗者，凡以为趋生而避死，舍苦而就乐耳。然长此蜩唐沸羹，则生日与死邻，而乐不偿所苦。人人有鉴于此，于是胥谋给契约以建国。国建而法制生，于是人人之权利，各有所限，不能相侵，于是正不正之名词，始出焉矣。

此其论国家之所以成立，最为博深切明。人民之所以赖有国家者，全在于此。而管子之言，则正与之吻合者也。管子既言国家之目的，在为民兴利除害，而何以能达此目的？则所恃者法也。故其言曰：

（《法法篇》）法者，民之父母也。

（《任法篇》）法者，天下之至道也，圣君之实用也。（又）法者，上之所以一民使下也。

（《禁藏篇》）夫不法，法则治（房玄龄注云：言不法者，必以法正之，故治）。法者，天下之仪也，所以决疑而明是非也，百姓之所悬命也。

（《七法篇》）不明于法而欲治民一众，犹左书而右息之。

（《法禁篇》）故有国之君，苟不能同人心、一国威、齐士义、通上之治以为下法，则虽有广地众民，犹不能以为治也。

（《法法篇》）虽有巧目利手，不如拙规矩之正方圆也。故巧者能生规矩，不能废规矩而正方圆。虽圣人能生法，不能舍法而治国。

（《明法篇》）以法治国，则举错而已。是故有法度之制者，不可巧以诈伪；有权衡之称者，不可欺以轻重；有寻丈之数者，不可差以长短。

上所举者，皆管子极言法之于治国如此其急也：而其指归则凡以正定人民之权利义务，使国家之秩序得以成立而已。故其释法律令三者之作用曰：法者，所以兴功惧暴也；律者，所以定分止争也；令者，所以令人知事也。”（《一七王少《七臣》篇）而法律何以能兴功、惧暴、定分、止争？则管子又申言之曰：

（《禁藏篇》）凡人之情，得所欲则乐，逢所恶则忧，此贵贱之所同也。近之不能勿欲，远之不能勿恶，人情皆然。而好恶不同，各行所欲，而安危异焉，然后贤不肖之形见也。夫物有多寡，而情不能等；事有成败，而意不能同；行有进退，而力不能两也故立身于中，养有节；（中略）故意定，而不营气情；气情不营，则耳目毅；耳目毅，则侵争不生，怨怒无有，上下相亲，兵刃不用矣。

荀子曰：“人生而有欲，欲而不得则不能无求，求而无度量分界则争，争则乱。”（《礼论篇》）慎子曰：“一兔走，百人追之；积兔于市，过而不顾，非不欲兔，分定不可争也。”（今本阙，据《马氏意林》引）此其义皆足与管子相发明。分也者，即今世法家所谓权利也。创设权利，必借法律，故曰定分止争也。民之所以乐有国而赖有法者，皆在此而已。

凡此皆泛论法之作用也。然国家既成之后，有国者不可不以法治精神行之，则管子犹有说焉。曰：

（《权修篇》）欲为其国者，必重用其民：无以畜之，则往而不可止也；无以牧之，则处而不可使也。远人至而不去，则有以畜之也；民众而可一，则有以牧之也。见其可也，喜之有征；见其不可也，恶之有刑。赏罚信于其所见，虽其所不见，其敢为之乎？见其可也，喜之无征；见其不可也，恶之无刑。赏罚不信于其所见，而求其所不见之为之化，不可得也。厚爱利，足以亲之；明智礼，足以教之。上身服以先之，审度量以闲之，乡置师以说道之，然后申之以宪令，劝之以庆赏，振之以刑罚，故百姓皆说为善，而暴乱之行无由至矣！

（《八观篇》）故形势不得为非，则奸邪之人惠愿；禁罚威严，则简慢之人整齐。（中略）是故明君在上位，刑省罚寡，非可刑而不刑，非可罪而不罪也。明君者，闭其门，塞其途，弇其迹，使民无由接于淫非之地，是以民之道正行善也若性然，故罪罚寡而民以治矣。

（《正世篇》）治莫贵于得齐，制民急则民迫，迫则窘，窘则失其所葆；缓则民纵，纵则淫，淫则行私，行私则离公，离公则难用。故治之所以不立者，齐不得也，齐不得，则治难行。故治民之齐，不可不察也。

吾读此而叹管子之学识，诚卓越千古而莫能及矣！泰西学者之言政术，率分两派：其一则主张放任者，其一则主张干涉者。主张放任者，谓一切宜听民之自为谋，以国家而为民谋，所谓代大匠斫必伤其手也；主张干涉者，谓假使民各自为谋而能止于至善，则复何赖乎有国家？民之所以乐有国家者，正以幸福之一大部分，各自谋焉而决不能得，故赖国家以代谋之。国家而一切放任，则是自荒其职也。且国家者非徒为人民个人谋利益而已，又当为国家自身谋利益，故以图国家之生存发达为第一义，而图人民个人之幸福次之。

苟个人之幸福而与国家之生存发达不相容，则毋宁牺牲个人以裨益国家。何也？国家毁则个人且无所丽，而其幸福更无论也！是故放任论者，以国民主义为其基础者也；干涉论者，以国家主义为其基础者也。放任论盛于十八世纪末与十九世纪初，干涉论则近数十年始浮兴焉。行放任论以致治者，英国与美国也；行干涉论以致治者，德国与日本也。斯二说者，皆持之有故，言之成理，不容以相非。然以今后大势之所趋，则干涉论必占最后之全胜，盖无疑矣！

彼近日盛行之社会主义，又干涉论之最极端者也！大抵人民自治习惯己成之国，可以用放任；人民自治习惯未成之国，必须干涉。对外竞争不烈之国，可以放任；对外竞争极烈之国，必须干涉，此其大较也。我国之言政者，大别为儒墨道法四家，道家则纯主放任者也，儒墨则亦畸于放任者也；其纯主干涉者，则法家而已。而历观数一千年来，其有政绩可传法于后者，则未有舍干涉而能为功者也。此无他故焉，管子所谓治莫贵于得齐，非有以牧之，则民不一而不可使。齐也，一也，国家所以维持发达之最要条件也。苟放任之而能致焉，则放任容或可为；放任之而不能致焉，则干涉其安得已也？

试观我国今日政治之现象与社会之情态，纪纲荡然，百事丛挫；苟且偷惰，习焉成风；举国上下，颓然以暮气充塞之，而国势堕于冥冥，驯致不可收拾者，何莫非放任主义滋之毒也。故管子之言，实治国之不二法门，而施之中国尤药之瞑眩而可以廖疾者也！

然则用法家之干涉主义，而所谓齐者一者遂能必收其效乎？管子则以为必能，其言日：“夫法之制民也，犹陶之于植，冶之于金也。故审利害之所在，民之去就，如火之于燥湿，水之于高下。”（《禁藏篇》）又曰：“昔者尧之治天下也，犹埴之在埏（音shan）也，唯陶之所以为；犹金之在垆，恣冶之所以铸。其民引之而来，推之而往；使而成，禁之而止。故尧之治也，善明法禁之令而已矣！”（《任法篇》）此其言果信而有征乎？曰：吾试征诸近世勃兴之德国。彼德国者，当三十年前，欲举其民皆为优于兵战之民，而其民果为优于兵战之民矣！近三十年来，欲举其民皆为优于商战之民，而其民果又优于商战之民矣！夫民则犹是民也，何以前此荼然见制于法者！一旦而为欧洲大陆第一雄武之国，前此工艺品皆仰给于英者，一旦而反为全世界所仰给也。是故苟有大政治家在上，能善其干涉之术，则其于民也，（元刂）)之使圆，砺之使方，唯其所欲，无不如意。管子所谓如植之从陶、金之从冶者，洵不诬也！而非以法家之道行之，势固不可得致。夫以一国处万国竞争之涡中，而欲长保其位置，毋俾陨越，且继长增高以求雄长于其侪，则必当先使其民之智德力，常与时势相应，而适于供国家之所需。国家欲左则左之，欲右则右之。全国民若一军队然，令旗之所指，则全军向之。夫如是乃能有功也。而欲致此，则舍法治奚以哉？

管子又言曰：“为国者反民性，然后可以与民戚；民欲逸而教以劳，民欲生而教以死。劳教定而国富，死教定而威行。”（《侈靡篇》。案：房注谓威行者行于外国也）又曰：“夫至用民者，杀之、危之、劳之、苦之、饥之、渴之，用民者将致之此极也，而民毋可与虑己者。明王在上，道法行于国，民皆舍所好而行所恶。”（《法法篇》）夫《管子》全书之宗旨，在顺民心为民兴利除害；而此文云云者，非以民为当狗也，亦非与平昔所持之宗旨相矛盾也。盖为国家之生存发达起见，往往不得不牺牲人民一部分之利益；而其牺牲人民一部分之利益，实亦间接以增进人民全体之利益而已。治国家者，苟不能使人民忻然愿牺牲其一部分之利益而无所怨，则其去致治之道远矣！法治之效，则在是而已矣！

    管子既言法治之必要，而所以举法治之实，则尤在法立而必施，令出而必行。其言曰：

 （《君臣篇》上）君道不明，则受令者疑；权度不一，则修义者惑。民有疑惑贰豫之心，而上不能匡，则百姓之与间，犹揭表而令之止也。

（《法法篇》）令入而不出谓之蔽，令出而不入谓之壅；令出而不行谓之牵，令入而不至谓之瑕。牵瑕蔽壅之君，非杜其门而守其户也，为令之有所不行也。

（又）凡大国之君尊，小国之君卑。大国之君所以尊者何也？日：为之用者众也。小国之君所以卑者何也？日：为之用者寡也。然则为之用者众则尊，为之用者寡则卑，则人主安能不欲民之众为己用也？使民众为己用，奈何？曰：法立令行，则民之用者众矣；法不立令不行，则民之用者寡矣。故法之所立、令之所行者多，而所废者寡，则民不诽议；民不诽议，则听从矣。法之所立、令之所行与其所废者钧，则国无常经。国无常经，则民妄行矣！法之所立、令之所行者寡，而所废者多，则民不听。民不听，则暴人起而奸邪作矣！

吾向者论主权之强弱与国家之强弱成比例，管子此言，盖先我言之矣！今夫有一千万人之国，而无一人不服从国家之命令，则为其国家之所有者一千万人也。有一千（万）万人之国，而服从国家之命令者仅十之一，则其国家所有者，亦仅一千万人也已耳！渐假而服从国家之命令者仅百之一，则其国家所有者，虽号称一万万人，实乃一百万人已耳。夫以一百万人之国与一千万人之国竞声不败矣！故以大国挫屈于小国者，历史上数见不鲜。昧者或骇为怪现象焉，而不知考其实际，彼小者乃实大，而大者乃实小也。三百年前，前明之所以屈于本朝，是其例矣。二十年前，中国之所以屈于日本，又其例矣。夫所谓服从国家命令十之一、百之一者，非必其余之人悍然以抗命令云也。或阳奉阴违而国家莫能纠察焉；或朝令暮改而人民莫知适从焉；或行法之二三违其七八，而吏熟视无睹焉，凡此皆足以坠国家之威信而亵其主权。威信坠，主权亵，则后此之法令，愈失其效力矣！

是故虽有亿兆之众，而无百千人之用。夫以区区五千万人之日本，而咄磋之间，可以出能战之兵数十万。司农所入，一岁可至八万万，有事且能倍之。以堂堂五万万人之中国，而此两者皆不逮彼十之一，岂非以彼则法无不立，令无不行？我之法之所立、令之所行者寡，而所废者多耶？夫比年以来，我国亦法令如牛毛矣！

然曾无所谓法治精神者以贯注之，是以有法等于无法也。管子又曰：“国大而政小者，国从其政；国小而政大者，国益大。”（《霸言篇》）夫政之大小以何为标准？亦曰：法之立不立，令之行不行而已矣。而天下古今之国家，其得失之林，尽于是矣！故管子之为教也，曰：“亏令者死，益令者死，不行令者死，留令者死，不从令者死，五者死而无赦，惟令是视”（《重令篇》）非好为深刻之言也，以为非是则法治之目的不能达也。故又申言其理由日： “明王见必然之政，立必胜之罚，故民知所必就，而知所必去。推则往，召则来。如坠重于高，如渎水于地，故法不烦而吏不劳民无犯禁，故百姓无怨于上”（《七臣》、《七主》篇）又曰：“以有刑至无刑者，其法易而民全；以无刑至有刑者，其刑烦而多奸夫。先易者后难，先难者后易，万物尽然。明王知其然，故必诛而不赦，必赏而不迁者，非喜予而乐其杀也，所以为人致利除害也。”（《禁藏篇》）是故，法治者，以秋肃之貌，而行其春温之心，斯则管子之志也！