任何主权国家，对外国资本都不可能完全开放。发达国家总是要求别国开放市场，却防止外国资本势力对本国渗透扩张。“资本全球自由流动”从来就没有付诸实行过。
 
    美国有关外资并购安全审查的法案和实施情况

    自冷战以来，美国不断加强在敏感行业对外资参股实行严格的安全审查法规。其一贯的理念是：“美国不应在吸引外资的同时付出国家安全受损的代价（美国参院2007）”，“事实上，美国才是全球最不开放的市场，它有各种标准、行政限制，但美国却要求全球的其他市场要开放。这就是资本主义全球体系的日常政治主题。”（美社会学家伊曼纽尔·沃勒斯坦）

    （1）1950年，美国通过了《国防生产法》，此为国家安全审查制度的基础。涉及国家安全保护的还有《武器出口控制法》、《国防工业安全计划法》、《国防授权法》等。

    （2）1975年，美国成立CFIUS（外国投资委员会），由12个政府部门组成（财政部、国务院、商务部、国防部、司法部、国土安全部、白宫贸易代表办公室、科技办公室、国家安全助理、经济政策助理、经济顾问委员会、管理和预算办公室），办公室设在财政部。职责是监督、评估外企在美并购对国家安全的影响程度。当时这是较“虚”的机构。

    （3）1988年埃克森-弗罗里奥条款（Exon Florio Provision）明确对外资并购安全审查的机构与职责。此为两位国会议员（众参各一）提出的一项法案，要求授权CFIUS对特定外国人对美国企业的并购行为进行安全审查，由总统最后裁决是否中止该交易。该条款作为《综合贸易竞争法案》的第5021节获得通过， 并被加入到1950 年《国防生产法》中，构成该法的第721节。

    1991年，美财政部出台《外国人合并、收购和接管条例》，作为埃克森-弗罗里奥条款的实施条例，对外资并购国家安全审查制度做出了实体和程序方面的具体规定。
    1993财年，《国防授权法》第837节对“721条款”进行修订，规定：凡有外国政府控制（或代表外国政府）的并购活动……涉及国家安全的，应进行调查。该法案称为“伯德修正案”。

    （3）2001年“9·11”事件后，美国对国家安全的敏感度提升。CFIUS对外资的审查范围扩大, 审查标准趋严。当年通过的《爱国者法案》，对“国家安全”的解释延伸到“本国重要基础设施”，包括“对国家具有重要意义的物理或虚拟的系统及资产的总和，其瘫痪或被摧毁将对国家国防、经济、卫生和安全领域产生破坏性影响。”这些设施包括保障政府、国防、卫生、财政、银行、科研、工业、能源领域的活动正常开展的设施（包括核电站、石油天然气设施）；粮食供应和交通保障设施；市政公用设施（包括供水、通讯、民防设施）。

    安全审查范围包括农业及食品、水、公共卫生、突发事件服务产业、通讯、能源、交通运输、银行及金融、化工/危险材料行业、邮政、航运、信息技术等。 

    （4）2007年出台《外国投资与国家安全法》（FINSA）是美国对外资并购国家安全审查的最新重大修改：扩大了外资委成员单位（增加了能源部、劳工部、情报局）；审查程序更复杂、范围再扩大，包括“并购方是否有外国政府控制，并购方所在国在不扩散、反恐、技术转移等方面的记录”；关系国家安全的基础设施、核心技术成为主要审查内容。是否影响就业也被并入审查范围。

    2008年，美财政部颁布FINSA实施细则《外国人合并、收购、接管条例》，成为美国对外资并购进行国家安全审查的主要依据。法案规定：外国资本持股美国企业低于10%时不须经CFIUS审查。任何超过股权比例10%的并购交易则不可能通过审查。

    （5）随着美国对外资并购的政治压力加大，中国企业的“走出去”步伐在美屡受挫折。

    2004年联想并购IBM个人电脑业务，因三名共和党议员要求外资委调查而搁浅，经IBM向政府做了多次解释和承诺，并把其中一个实验室剥离，联想也只得到IBM的生产、销售和服务网络。
    2005年3月，中海油洽购挂牌出售的美国优尼科公司，因受到美国国会和政府人士的阻挠而作罢。
    2005年6月，海尔欲收购美国第三大家电制造商泰克公司，但很快退出竞购。
    2008年，华为联合美国某私募基金收购美国3COM，2010年华为收购美国三叶公司（涉及云计算技术相关的“捆绑式计算机服务器专利技术”），均因通不过CFIUS审查而放弃。实际上，中国企业今后若想要并购美国大型企业已几无可能。

    其他国家的情况

    俄罗斯：

    经过90年代国企大拍卖后，2004年，普京签发《关于确定国有战略企业和战略股份公司名单》总统令，指定514家国有战略企业和549家战略股份公司，政府机构无权对其私有化，须经总统特批。这些企业包括石油天然气、铁路、电力等大型基础工业企业和国防军工企业。

    此后颁布的《地下资源法修正案》规定，限制外资介入战略资源储藏区，包括铀、金刚石、石英和稀土等矿产资源、储量超过1.5亿吨的油田、储量超过1万亿立方米的天然气田和储量超过1000万吨的铜矿；处于国防工业所辖区域内的矿藏也被列入战略资源储藏区名单。

    日本：

    在发达国家中，日本是对外商投资并购限制很严的国家。其外资并购，受《禁止垄断法》、《外国投资法》、《外汇管理法》等一系列法规的管制。

    政府设立行政机构“公正交易委员会”履行外资并购审查职责，并赋予法院对企业并购行为发出紧急停止令的权力。强大的行业协会成为干预外资并购行为的重要力量。

    政府在对外经济实践中，一直注重保护和扶持那些国际竞争力薄弱的本国产业，采取“先保护育成，再开放竞争”的基本策略，有意推迟其资本自由化的进程，以尽可能避免外国资本对日本产业的支配。

    韩国：

    2005年颁布的“关于在资本市场限制外资恶意收购的规则”规定：韩国公司成为外资收购目标后，可以增发股票或发债券，如果投资者在柜台市场公开收购某公司5%以上股份，目标公司可以发行可转换债券或其他证券以进行自我保护。

    德国：

    2005年立法，授权联邦政府，控制外资入股战略产业，军工和密码企业外资股份限制在25%以下。

    法国：

    2004年通过法案，规定如外商投资法国战略产业，必须与财经工业部签订遵守准入条件的协议，包括：严禁窃取工业机密、剽窃和出售核心技术、将生产基地移出法境外、随时满足政府的采购需求。违约须负刑事责任。战略产业包括航空航天、生物技术、密码技术、核能、武器、微电子、传输敏感数据的信息系统等。

    加拿大：

    任何超过2亿美元的并购协议都必须经过加拿大政府批准方可生效。

    印度：声称其外资政策“最透明开放”，对多数FDI不需审批。但禁止外资进入国防、零售、铁路，限制进入电视播放、平面媒体、房地产、通讯服务等。外资申请需经17个部门批准，内政部对存在安全隐患的FDI案可以一票否决。

                         （作者：国家发改委宏观经济研究院经济体制与管理研究所研究员）