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郑风田:城镇化能否成为未来中国经济的新引擎? 
作者:[郑风田] 来源:[] 2009-12-17

    中国经济未来增长的新引擎在哪里?12月7日,2010年中国经济政策和工作的中央经济工作会议“落槌定音”,以放开中小城市与城镇户籍为突破口的“城市化”被提到重要位置。截止到2008年底,我国的城镇化率是45.7%,我国城镇人口6.07亿,但我国城镇化水平呈现“东高西低”状态,2006年我国东、中、西部城市化水平分别达到54.6%、40.4%和35.7%。据住房城乡建设部统计,我国小城镇数量从1954年的5400个增加到2008年的19234个。我国有两千多个县,每个县假定有十个小城镇,每个镇吸引农民1万人来定居,全国就有两亿多农民变成城市市民了。所以这个效应还是蛮大的,但如何把它转化为经济增长的引擎,需要扎实的工作。城镇化能否担当重任?如果城镇化成为未来中国经济的新引擎,还需要哪些条件?面临什么样的挑战?

  仅有中小城市及城镇的户籍制度改革是不够的,还必须有配套的土地制度改革,实现农村城市土地“同地、同权、同利”,才能真正带动中小城市及城镇的发展。

  如果城镇化想成为中国未来经济的新引擎,仅有户籍制度的改革是不够的,还必须要有相应的土地制度改革。目前我国实行的是城乡隔离的两套土地管理制度,人为地把农村土地排拆在城市化之外。如果农村的土地要城市化,必须通过征地手续。而政府通过征地把土地增值的收益大部分都归为已有。而每年国家为了确保土地红线,每个地区都分配相应的征地指标。这个指标对约束滥占农民土地的行为是有效的,但另与此同时也基本废除了农民手中土地的武功,使农民手中的土地变得残缺,基本上除了种地外别无他途。农民的宅基地不能抵押贷款,农民的承包地更不能进行抵押,农民在自己的土地上建的房子又属于小商品房,也不能进行流通。目前的城乡同地不同权,大大限制了农村资源的价格,使农村在发展中一直没有可交易或者抵押的东西。如果通过“同地、同权、同利”,在基本农田范围之外,允许农民经营自己的土利,并且让农民获得经营土地的收益,小城市与农村的发展也都有希望了。

  目前宅基地换房只给农民提供住房及有限社保,这样做是很危险的。其实农民有没有工作以及进入城市后的培训或者创业资本更重要。应该建立类似的土地交易机制,使农民的宅基地与承包地真实地反映出其应有的价格。目前缺乏类似的交易机制,大多数农民的宅基地与承包地被变相低价出售了。长远来看,负作用很大。

  如果土地制度不变,与土地相关的制度不改,仅仅是把农民的户籍制度变成中小城市与城镇的户籍了,基本上不会有太大的作用。原因很简单,农民如果搬到城镇去居住,即使采取目前浙江嘉兴的“两分两换”(宅基地换城镇住房、承包地换社保),农民并没有从置换中获得足够的资本。农民从农村到城市也是惊人的一跳,只有那些做小买卖的农民才可能有这个能力。一般的农民是没有这个能力的,也就是说谁来保证那些获得中小城镇户籍的新居民的工作以及从农村转向城市的培训成本以及找工作的成本?当然如果有一个可交易的市场,农民通过卖出宅基地与承包地,除了获得城市的户籍、住房与社保外,还能够有一笔资金从事小卖买,就可行了。实际上我国的台湾过去的改革就是遵守这条途径的,失去土地与住房的农民,如果没有其他的收入来源以及一定的创业资本,在城镇是无法生存的,大量集聚也会带来严重的社会问题的。尤其是目前一个存在一个“农民上楼致贫”的现象,也就是讲,农民来到了城市,住进楼房后,他的居住成本与原来在农村相比会大大地增加,但由于没有稳定的工作,还要按交交物业费、水电费等,其生活质量就下降了。

  所以目前靠政府大力推动的农民城镇化,如浙江嘉兴推动的盯着农民宅基地与承包地为主要形式的小城镇发展思路,在经济平稳增长时可能没有什么问题,但一旦出现经济波动,大批中小城镇的新居民如果失去工作,又被迫返去原来的村庄却回不去了,因为他已经没有宅基地与承包地了,这就会变得很危险。仅给农民住房与社保是不够的,必须要解决他们的创业资本或者就业问题,才能算是稳定的。

  目前我国各地已进行了花样翻新的农民城镇化创新,做法也都很类似,就是在一个城镇,宣传户籍制度登记不再分农村与城市户口登记了,都按居民来统一登记。在中小城市,户籍制度背后的社会福利非常少,也非常容易做。只是大部分的地方政府,其发展的原动力基本上都是来源于工业发展的用地压力,也就是通过“土地占补平衡”,通过让农民在中小城市及城镇落户,他们的宅基地与承包地就顺带以很便宜的价格给买断。这个便宜的价格,如果处理不好,未来可能要付出更严重的代价。 如何防范类似的风险,需引起决策层的关注。

  (评论者郑风田为中国人民大学教授)


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