【文章摘要】：根据世界上人口和国土面积大国的经验，我国调水规模远远不足，作为一个水资源极为缺乏的国家，调水改土工程能否有效发展，事关我国国民生活用水、粮食安全、生态平衡、社会稳定与民族团结、金融安全等各个方面。同时，随着我国服务业占GDP比重达到51.6%，为应对经济下行压力，延长工业化阶段，维持经济中高速增长无疑需要充足的水资源以支持。基于此，笔者认为我国当前调水改土工程具有紧迫性，且在技术、水源和土地等条件上已经较为成熟。应当将调水改土，与深化改革相结合，促进农业劳动力有效转移，提高就业质量，并让人民获得土地等财产性收入，从而扩大国民消费能力与消费需求，延长工业化，顺利跨过中等收入发展阶段，实现进入高收入国家的目标。

中华人民共和国成立以后，兴修水利，开垦土地，修建交通，建设城市。东西线南水北调和三峡大水库等各流域梯级大中电站工程竣工，新疆垦区和北大荒等国土开发，已经初步现代化的水陆空干线和枢纽港口，从过去大庆、鞍山等生产性城市到今天的经济社会综合性都市圈、城市带和大中小城镇及农村社区体系，都是兴修工程、开发建设的成果。没有这些大开发和大建设，就没有中国今天经济发展的成就。那么，今天我们还需要开发，还需要大的工程，还需要大的建设吗？

一、 水供给不均衡——中国未来安全和发展的瓶颈

一些人认为，中国发展到今天这个程度，水利、交通、城市基本形成，能源和工业产能开始过剩，粮食缺口可以进口平衡，投资效率低、浪费大、消耗高，政府债务杠杆率不低，应当以生态环境保护为重，不宜再搞大投资、大开发和大建设。这是不识大体貌似正确的教条主义

人口和面积大国中，印度和美国都进行了大规模的调水，中国与他们相比，无论是从规模上，还是从人均和国土面积平均上，差距都特别大。

美国人口为中国的四分之一不到，国土面积与中国相当，调水规模300亿立方米水，人均调水94立方米；印度13.4亿人口，国土面积不到中国的三分之一，调水1386亿立方米水，人均调水103立方米，每平方公里调水4.7万立方米；加拿大只有不到3700万人，人口为中国的2.6%，调水1390亿立方米，人均3757立方米，每平方公里调水1.4万立方米。而中国调水只有337亿立方米，人均调水量只有24立方米，每立方公里调水也只有0.35万立方米。实际上，美国、印度、加拿大、澳大利亚、埃及、以色列等人口国土大国、水资源分布不平衡和沙漠面积较大等国家，都实施了大规模的调水改土、国土开发和扩大发展空间的战略。

中国是水资源南北分布极不平衡的国家，北部和西北部有大面积未利用但可改造后利用的土地。然而，从调水改土和扩大发展空间看，中国是国际人口和国土大国中，开发程度最低的国家，是水利弱国。

中国目前和未来的水资源安全形势形势严峻得多。

首先，中国水资源极其缺乏，人均占有量为世界平均水平的1/4，并且地区分布不均匀，水资源的人均占有和地区分布方面有着天然的不安全性。中国淡水资源总量居世界第4位，人均占有量居世界第121位，为全球最缺水的13个国家之一。中国现实可利用的淡水资源量仅为9000亿立方米左右，人均可利用水资源量约为643立方米，并且其分布极不均衡。

其次，未来完成工业化和日益增长的城市化的用水需求与水资源供给之间会不平衡，存在着供给的不安全。诺贝尔经济学奖获得者罗伯特?福尔（RoBen Fogel，2010）认为，中国未来完全有潜力再实现快速的经济增长，但必须解决水资源短缺的制约。BWCHINESE中文网（2011）发文指出，水资源匮乏成为制约中国发展的头号问题。量子基金创始人吉姆?罗杰斯认为中国发展面临较大瓶颈是水资源。 Consonery（2010）认为，中国目前已经面临严重的水资源短缺，工业化和城市化将使这一问题雪上加霜。

再次，水资源短缺和地区分布不均导致中国粮食不安全。根据海关公布数据，2017年、2018年我国分别进口粮食13062亿吨、10849亿吨，根据农业部公布的数据，2017年、2018年我国粮食总产量分别是61791万吨、65789万吨，进口量分别占到了当年生产量的21.1%和16.5%。美国、加拿大、澳大利亚和欧洲一些国家现代化大规模生产方式的农业，农业劳动力只有百万，每个劳动力人均耕种数百亩或千亩土地。中国农业劳动力2亿，劳均耕地9亩。欧美规模农业对中国具有压倒性的成本优势。中国城市化的滞后使农业人口和劳动力转移的压力增大，城乡之间收入差距绝对值越来越大，农业对国家补贴的要求越来越强，财政对农业的各种补贴负担也越来越沉重。中国农业从种籽安全、农业竞争安全和城乡居民收入差距安全等方面都受到了很大的威胁。

第四，水资源的供给不足及其分布的不均衡造成中国北部、西北部生态脆弱。有人认为，在干旱地区进行大规模的调水改土开发，会破坏其脆弱的生态环境，故反对在西北地区进行调水改土。无水谈不上生物生存的环境，有水才有动植物生长的生态，只有调水增加供给，才能形成水资源与土地资源及光热资源的平衡组合，才能创造一个良好生态环境的基础。先秦时期的四川境内虽有嘉陵江、岷江、大渡河、长江等水系，而成都平原许多农田却是紧邻江河而不能灌溉的旱地。公元前256年，蜀守李冰设计建造都江堰，这个坐落在平原西部岷江干流上的无坝引水水利工程，保证了四川盆地两千多年来生产生活淡水供给。维护了四川盆地的农产品和生态环境的安全和繁荣。借古比今，向中国西北和北部调水润土，正是我们在现代保证中国生态安全和可持续发展的重大举措。缺水导致生态脆弱，只有调水，才能创造良好生态。担心兴修水利会破话本来已经脆弱生态，而反对在北部和西北部调水改土，等于主动放弃中国北部和西北部版图，让它自发的继续荒漠化。

第五，西北调水改土，发展节水高效农业，吸引工业，建设城市，增加就业机会，促进人口流动和迁移，形成合理的区域民族人口结构，是中国民族融合、边疆稳定和长治久安的迫切需要。现在的新疆地理面积广大，宜居地域甚少。2017年新疆人口2445万人，而97%的新疆人口是拥挤在仅8.9%的有水绿洲之中。新疆平方公里人口密度高达165人，比全国每平方公里145人，高出20人。这说明，如果不调水改土，扩大发展空间，那么久无法新疆增加人口规模，实现民族融合。兴修水利。特别在南疆调水改土，是吸纳迁移人口、加强民族融合、实现各民族共同发展的关键。在新疆，只有水资源安全，才能有边疆和睦繁荣和国家统一的安宁。

第六，调水改土，增加可利用土地财富，形成以土地为基础的高效农业、新型制造业、住宅和城市，是未来中国货币发行和吸纳的资产基础，使中国在发展经济的同时，稳定货币、稳定汇率和稳定金融，保证中国的金融安全。有一些人士认为，如2009年一样，大兴土水，搞大投资和大开发，会造成较大的浪费，并且由于近年整个国民经济杠杆率上升，特别是地方政府债务高企，会造成债务风险，通货过多，金融体系会不稳定。在人口相对收缩时期，货币发行的基础是什么？不是内向发展方式时的黄金，也不是出口导向经济增长模式时的美元，而是价值低洼和不易贬值的土地财富。在产权清晰和市场可交易体制下，在开放体制经济中，在出口导向经济发展战略向国内消费主导转型时，在人口相对收缩和老化而需求追求经济富裕时，土地财富的增加，包括以地为本的创业，以地为本的建设，以地为基础的住宅等财富的增加，应当是国内货币发行的基础。我认为，选好方案，总体节约，控制预算，审计监督，发行长期国债，吸引社会投入，进行土地改革，市场化运作，国企民企平等进入，聚集人口，发展产业，并可以形成一个讲求成本效率、增加良性资产、寻求投资回报、获得运营收益的调水改土实施机制。不单纯是计划和行政调水，而是市场经济方式的综合开发，是债务和投资有资产和收益保证的关键。否则，要么人口增长低迷和结构老化，货币发行降速，流动性萎缩，通货紧缩，经济增长乏力；要么硬发行货币，没有财富扩大吸纳，导致较少的资产价格快速上涨，或者形成全面和严重的通货膨胀。

第七，调水改土、扩大发展的地理空间，是推进城市化、转移农业劳动力、扩大创业就业、提高居民收入、增加国内有支付能力消费需求、延长工业化、保证国民经济安全与良性增长和发展的关键性战略。中国改革开放和快速的经济增长，得益于40年来转移农村剩余劳动力、推进工业化、利用外部需求、实施出口导向工业化战略。然而，相当多的发展中国家也希望走中国成功的发展道路，他们有着比中国便宜的成本优势，照搬中国过去的一些经做法，从中国这一最大制造业基地吸引走资金、企业和产业，再出口给发达国家，无疑与中国形成强劲的产业和国际市场竞争。而美国等发达国家，实施再工业化战略，振兴制造业，利用减税等方式，吸引国外，特别是在中国的外资、跨国公司、制造产业回归；着眼于本国提高就业率、消除收入差距和提振经济增长，政策上回到贸易保护主义，也与中国出口导向的经济发展发生了贸易冲突。2006年时中国出口总规模占当年GDP的35.36%，2018年时下降到当年GDP的19.58%，下降了15.78个百分点。也就是说，与2006年相比，出口需求对中国减少规模高达125872亿元。未来国际经济竞争中前有堵挡、后有追赶，都不愿意中国多出口产品给他们的国家，而是他们想要更多地争夺中国的出口市场，还都想要将产品更多地卖给中国。然而，中国自己的工业化还并没有结束，60%居民的工业消费品并没有得到满足，或者没有完全得到满足。这样一种国内外未来格局下，中国确实需要从过去出口导向的工业化战略，转向扩大消费需求主导的经济发展，才能顺利和圆满完成工业化，在人口特别老化之前实现富裕，进入高收入国家行列。

而实施调水改土、扩大发展空间，是实现这一设想的重大战略。（1）改变水资源分布，适当调整人口和劳动力的地区结构，在国内接纳东部制造业转移，增加他们的创业就业机会，扩大增量内部消费需求，形成新的国内消费需求规模，疏通中国北部经济的流动和循环，包括在经济流量上对外的“一带一路”内外联系，在新的对外开放格局下，继续推进中国的工业化。（2）调水改土，通过土地产权和配置体制改革，将更多的土地使用财产权，也即土地财富和资产，较为平均地赋予居民。总量上扩展为有26亿亩到28亿亩耕地，新增6000万亩到8000万亩建设用地，在耕地和建设用地供给宽松条件下，取消耕地红线和建设用地指标控制，一般城市、县城和建制镇可由地方自主规划管理，只要符合用地空间和功能规划，农民、城市居民、用地企业和开发商等，可以个人自建、合作建房，或开发商设计、投资和建造住宅、商业设施、工厂等。（3）新开发土地使用财产权，可以交易、出租、入股、抵押和继承，一方面，民众可以有土地财富，放开拥有个人庭院、别墅和鼓励合作建房，居住方式多样化，降低房价，避免土地财富收入或者由地方政府分配太多，或者土地集中后高价由开发商卖给居民，转移居民收入中本来用于消费的部分，使国内经济消费不振、生育低迷、失去活力；另一方面，居民可以用来创业兴办小加油站、客栈、酒店、小加工厂、农场、林场、果园、观光游乐景点等，将民众拥有财富和以地兴业的积极性调动起来。扩大以地为本和为内容的创业和就业机会，增加与土地有关的居民收入，扩大有支付能力的消费需求，应对国际上压缩中国出口的激烈竞争。

第八，水资源人均水平低和分布不均是中国未来现代化的短板，水不强则中国不强；实现中国在21世纪的复兴，前提是将中国建成一个水利强国。

在基础设施、制造业、科技领域，中外差别逐渐缩小，中国成为全球第二大经济体。然而在劳均可耕地、人均水资源量，人均调水水平等方面，与美国、印度、加拿大、欧洲等国家和地区相比，中国仍是可利用土地和水资源方面的弱国。中国劳均耕地比日本1/3、比韩国低1/2。水资源人均占有水平低和分布不均，人均耕地和建设用地水平低，降低了国内能源、交通（特别是中国北部和西北部）等体系的利用率，抑制了中国进一步城市化、人口迁移及劳动力流动、制造业国内转移、吸纳留住外流资金的空间，压缩了中国经济在外部受到竞争后国内回旋的余地，成了制约中国实现21世纪复兴的最大短板部分。因此，调水改土，扩大发展空间，不是该不该做的事，而是不得不做的关乎未来国运之大事。

（作者简介：周天勇，东北财经大学中国战略与政策研究中心主任，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院原副院长。）