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黄小虎:贺雪峰文章引发的思考 
作者:[黄小虎] 来源:[公众号“土地法与公共政策研究”2017-09-12] 2017-09-13

    【编者按】:贺雪峰教授多年来乡村治理领域深耕细作,著作等身,在社会各界拥有很多粉丝,也受到了很多批评。在2017年上半年,网上广泛流传着贺雪峰教授的一篇新作。在这篇文章中,贺教授做出了一个相当有冲击力的论断,即“当前中国土地制度是全世界最先进的土地制度”,雷倒了很多人。

作为一位在土地管理和研究部门工作多年的资深专家,黄小虎研究员看了这篇文章后,表示他有话要说。小编看了黄老师的文章之后,感觉这才是历史脉络清晰,论证有理有据,现实把握精确,态度理性平和之论断。特推送之。

小编认为,讨论中国的土地问题,仅有一片赤诚之心,是不够的话,还是要了解、尊重和实事求是地看待历史,同时又要对现代国家治理的基本特征和发展趋势有所了解和把握。不宜仅凭残缺不全的知识随意剪裁或者颠倒历史,更不能仅凭自己朴素的正义感来指点江山。

黄老的文章比较长,期待关心土地制度改革的盆友们能耐心看完或者收藏之后,慢慢看完。希望大家看到的不仅仅是“掐架”,还有对国家和民族命运的判断和思考。


    前不久,网络上流传华中科技大学教授贺雪峰的一篇文章,题目是“论土地资源与土地价值”。笔者在微信上看到了这篇文章,比较认真地拜读了。从字里行间感受到浓厚的知识分子的家国情怀,令人肃然起敬。但对文章中一些的观点,笔者有不赞同或不完全赞同之处。

1 要把基本经济制度与经济体制区分开,不能混为一谈

    贺雪峰认为,政府经营土地形成土地财政,是中国土地制度红利的体现,“是经历了新民主主义革命和社会主义改造的两场革命而形成的新中国最重要的制度财产”。这样表述,是把具体的体制机制问题,上升到基本经济制度的高度上,恐怕不符合历史发展的逻辑。

2 全面正确理解和运用“涨价归公”理论,建立利益共享机制

    贺雪峰十分强调土地“涨价归公”,但他把归公理解为归政府,我认为是片面的。

    问题主要出在发展社会主义市场经济以后,私营企业和改制后的国有企业自主用人,政府没有强行安置失地农民就业的权力了,经营不善的企业实行破产、兼并、下岗,安排了也没有意义。就是说,计划经济条件下的利益共享机制在市场经济里不灵了。

    到底是农民变坏了,还是制度、政策出了问题?我看,农民中确有极少数害群之马,但对于普遍存在的社会现象,主要还是要从制度、政策上寻找原因。

    当年出台按原用途补偿的办法,主要的思想理论依据就是“涨价归公”。曾经,我对此也是拥护赞同的。后来经过多年深入思考,才逐渐认识到,对农民讲“涨价归公”,其实是驴唇不对马嘴。

    共产党领导的新民主主义革命本质上是土地革命,农民是参与革命的重要主体。

3 现行土地制度的弊端是不允许农民分享土地增值收益

    贺雪峰认为,我国现行土地制度是世界上最好的土地制度,不需要根本改革,只要打打补丁就可以了。这个判断,与事实相距甚远,也与中央的认识相距甚远。事实是,现行土地制度存在严重弊端,

4  现行土地制度背离了改革初衷

    当年土地实施改革要达到的目的,一是改变计划经济无偿用地,大圈大占造成的土地资源浪费;二是理顺经济关系,土地所有者获取地租,使用土地的企业或个人,在平均利润规律作用下平等竞争;三是促使用地者集约利用土地等。现在看,这些目的基本都没能达到。

5 我国现行土地制度问题的根源是政府既是“裁判员”,又当“运动员”

    在特定的历史条件下,土地管理部门既管理又经营,有其必然性。国家土地管理局艰苦工作了十几年(包括上世纪80年代中后期),虽然取得很大成绩,但最终也未能在全国全面建立起城市土地有偿使用制度。政府既是“裁判员”又是“运动员”的弊端,也就没有充分显现。

    1998年政府机构改革,成立了国土资源部,土地有偿使用制度全面建立起来了,工作重心就转向如何经营土地,政府既管地又卖地的弊端,开始全面显现。

6   建立“土地使用权可以依法转让”的宪法秩序

    为什么国家层面的集体建设用地进入市场的办法始终推不出来?政府经营土地形成的利益格局,是根本原因。此外还有一个重要原因,是对宪法条文的理解存在分歧。

    单看土地使用权可以依法转让这一条,集体土地使用权当然可以进入市场转让。但是宪法还有一条规定,大意是城市土地属于国家所有,农村土地属于集体所有。

    有人认为,按照这一条的规定,城市扩展到哪里,哪里的土地就应该归国家所有,成为国有建设用地以后才能入市,因此根本就不存在集体建设用地入市的问题。如果这样解释是对的,就意味着宪法本身存在矛盾,需要在适当的时机修改宪法。

    如果这样解释不符合宪法的本意,也要在适当时机修改宪法或由权威机关做出明确的解释。在现在的情况下,无论赞成还是反对集体建设用地进入市场,都可以从宪法中找到依据。贺雪峰不赞成集体土地入市,一个重要依据就是城市土地国家所有这一条。

    现在,土地管理法又要进行修改,修改草案向社会征求意见。但是,这个草案的基本思路还没有跳出现行制度的窠臼,没有铲除利益的藩篱,没有壮士断腕,还是如贺雪峰所说在打补丁。

(作者:黄小虎中国土地勘测规划院研究员,曾任中国土地勘测规划院院长兼党委书记。后任书记、巡视员,中国土地学会副理事长。本文首发于《中国改革》2017年第5期(2017年9月1日出版)发表时标题为《建立土地使用权可以依法转让的宪法秩序》。基于《中国改革》版权要求,本文仅提供黄小虎研究员的核心观点。)



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