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中国古代行政区划变迁简史 
作者:[梦由] 来源:[博雅视界2017-04-29] 2017-05-13


一、摘要

  我国目前基本上沿袭了汉末三国以来形成的三级区划的规则,只是行政区划继续下沉,到了乡镇这一级,实际控制力更是到了村庄一级(目前有行政村,古代只有自然村)。

  历朝历代,中国基本上都是施行秦始皇最终创建的郡县制,只是郡县之上是不是还有更高的一级区划的问题。至于向下,也只有共和国成功的将行政管理跨过了县这一级。

二、秦汉三国两晋南北朝

  秦汉时期,大致是郡县两级。秦朝时,郡有郡守,县有县令或县长。汉景帝时,把郡守改成了太守。汉武帝时期,又把全国划分为十三州部,开始设立州。但这时的州是虚设的,只是一个监察区,只设置刺史一人,没有实际的行政长官。王莽篡汉时,一度搞过州牧,那时是真的“州-郡-县”三级了。王莽的新朝覆灭后,东汉又恢复到“郡-县”两级。

  此处顺便说一下刺史,它不过是朝廷中的御史在地方的替代品,只是个丞相系统的监察官,是对原来御史主导的监察制度的补充。刺史是很小的官职,权力和地位比郡守、太守小多了、低多了,更不要说和州牧比了。

  举个例子。汉代没有后世的官品(它从魏晋时期才开始搞,北魏时成型),官员的级别高低是通过“秩”(俸禄)的多少来体现的。刺史只是六百石,大县的县令是六百至一千石,小县的县长是三百至五百石,太守是两千石。

  到了东汉末年,朝廷派驻各州的刺史纷纷想办法扩权,把自己变成了王莽时期曾经搞过的州牧,州就又开始实际上成为一级行政区划,这样就又是“州-郡-县”三级了。

  州牧权力很大,很容易让地方尾大不掉,形成割据势力。南北朝时,中央朝廷为了加强控制,就开始多设置州,把每个州都改的很小,后来州郡都差不多大了。到了南北朝后期,虽然名义上是“州-郡-县”三级,但实际上已经慢慢过渡为“州、郡-县”两级了。

三、隋唐两宋

  到了隋朝,隋文帝时,撤销郡,除雍州牧外,州的长官均为刺史。隋炀帝时,又改州为郡,改刺史为太守。

  隋朝把州给取消了,只保留郡。唐朝建立后,又把郡改称州,把太守改成刺史。到了玄宗时,又改州为郡,改刺史为太守。唐肃宗时又恢复初唐旧制。

  总之,隋、唐时期,州、郡相同,刺史、太守也是相同的,都是实际负责州郡这一级行政事务的政务官了。

  到了宋朝,则把一些比较重要的州改为府,但和州还是平级。宋以朝臣出知州(或知府)事,所任即隋、唐太守、刺史之职,也经常用后者来代称本职。例如欧阳修撰《丰乐亭记》时自称刺史,撰《醉翁亭记》时又自称太守,就因为刺史与太守早无区别。

  隋唐宋时期,道、路开始逐渐成为最高的一级行政区划,中国的行政区划进入了道(路)制时期。“道”在秦朝开始出现,起初跟县同级别,专门使用于少数民族聚居的偏远地区,《汉书》地理志解释为“有蛮夷曰道”或者“县主蛮夷曰道”。

  到了隋唐时代,出兵征战经常以方位路向加以命名,为“某某道”,该方面军主将称“某某道行军大总管”。后来唐朝在内务民政上也使用此名词,在撤并郡县(或州县)之初,一级行政区较少时仅作为监察和地理单位。在后来州县增多之后,逐渐成为实质性的一级行政区,由“州、郡-县”二级制演变为“道-州、郡-县”三级制。

  唐中叶后,也就是在节度使制掌握地方实权后,“道”日渐演变为对一个节度辖区的称呼,“道”实际上已名存实亡,和初唐、盛唐时的意义有所不同。不少节度使所辖之地虽称道,但道制行政区划已混乱不堪。

  到了宋朝,最高行政区划改为“路”,路略似唐之道,是仿唐代的道制而置。“道”和“路”最初都是监察区的性质,然后转化为行政区。

四、元明清

  元朝时,行省成为了最高的一级行政区划,后来被明清沿袭。行省是行中书省的简称,民间简称“省”,是直属中央政府管辖的一级行政区。根据学者钱穆的说法,“行中书省”意为“行动的中书省”,即中央政府为维护其统治在地方行政上所设的全权机关。

  同时,作为行政区域名,路也被元朝保留下来了。但宋代的路的地位相当于明清的行省,而元代的路仅相当于明清的府。元朝还增加了直隶府和直隶州,直接隶属于行省,和路一级。剩下的则称散府、散州。各类府、州,还是府大州小。

  明朝时,取消直隶府,府也成为了高于州的一级机构。但部分重要的州还是直管,叫直隶州。直隶州和散州都管县。到了清朝,发现这样太乱了,就规定只有直隶州才能管县,散州就相当于大县,不能再管县了。这样清朝就是:省-府-县或省-直隶州-县或省-府-散州。

五、特殊行政区划

  顺便说一下,宋元明清四朝的一些特殊的地方行政区划和官员设置。

1、宋朝

  宋朝时,路一级,府、州、军、监为一级,县为一级。府为体制较尊的地区,比如首都、陪都等;军一般是军事重镇或要冲;监设在一些主要的工矿牧盐等重要物资产区。

2、元朝

  元朝也有军,有些直隶于行省,有些归路统辖。元朝还设置了安抚司于四川、湖广少数民族地区。类似的,明、清沿置,均设安抚使司。元朝的安抚司都直隶于路。此外,元政府还设立了宣政院(初为总制院),除掌管全国佛教事宜外,还负责统辖青藏高原(今西藏)地区的军政事务。

3、明朝

  明朝施行的是三司制度,但逐渐形成了督抚制度。明朝时为了表示和元朝的区别,故意把行省称作承宣布政使司,简称“布政使司”、“布政司”、“藩司”,不称“行省”。在正式的文件中,避免使用元朝的“行省”一词,所以在地名下加“等处”。另外,各行省还设有都指挥使司,主管一省军户卫所番汉诸军,听命于兵部和五军都督府。另外还有负责监察司法的提刑按察使司,听命于刑部,掌管司法权。

  明朝实行一省分置都、布、按三司的制度,原为防止地方权力集中,不过在实际使用中体现出一定的不便。所以到宣德以后,开始派部(六部)、院(都察院)大臣以总督和巡抚的名义督抚地方行政。景泰朝之后总督和巡抚基本成为各省常制,凌驾于“三司”之上成为一省甚至跨省的最高长官。还有同时兼任巡抚与总督的情况,称督抚。此外,还有以监察御史为巡按,任监察之职。

4、清朝

  清朝沿袭明制,保留各承宣布政使司,但布政使司辖区直接通称为“行省”,并在各省布政使之上设置固定制的总督、巡抚掌管全省军民事务,成为标准建制。布政使成为总督、巡抚的属官。清代省以下的各级行政区划单位基本上是沿用明制,所不同的有以下几点:

  ①增加了行政区划单位——厅。这是清代在新开发地区所设置的区划单位,有直隶厅和散厅之分,直隶厅与府、直隶州平行,直隶于省,绝大多数不领县;散厅隶属于府,与散州、县相平行,成为最基层的行政区划单位。

  ②在元、明两代不论是直隶州,还是散州,一般均领县。在清代省辖的直隶州才领县,而府辖的州则不领县。即:省下辖府和直隶州,府下领散州和县。

  ③在东北、外蒙、新疆、科布多、西藏、青海等边疆地区则设立五个将军辖区、参赞大臣辖区、西藏办事大臣及达赖喇嘛辖区、西宁办事大臣辖区等。在边远辖区和省,除了在部分农业区设置府、州、县外,在内蒙古、外蒙古、新疆、青海以及东北地区,建立盟、旗行政区划单位,南疆(回部)以七座城池为单位。盟相当于内地的府,旗相当于内地的县,在西藏则设立营。

六、附录

1、历朝历代行政区划层级变迁简表

  秦朝:郡--县
  汉朝:(州)--郡--县(州是虚设)
  汉末至隋初:州--郡--县
  隋朝:郡(州)--县
  唐朝:道--州(郡)--县
  宋朝:路--府、州、军(辖县的)、监(辖县的)--县、军(不辖县的)、监(不辖县的)
  元朝:行省--路、直隶府、直隶州、军--散府(可以不辖县)、散州(可以辖县)、军、安抚司--县
  明朝:承宣布政使司等处(相当于行省)--府、直隶州--散州(可以辖县)--县
  清朝内地:省--道(虚设)--府、直隶州(辖县)、直隶厅(少数辖县)--散州(不辖县)、散厅(不辖县)、县
  清朝边疆:将军辖区--盟--旗
  民国:省、院辖市、地方、行政区--县、市
  共和国:省、直辖市、自治区、特别行政区--地区、地级市、自治州、盟--县、县级市、自治县、旗、自治旗、市辖区、特区、林区--乡、镇、民族乡、街道办

2、历朝历代行政区划层级变迁统计表

  秦朝:2级
  汉朝:2级
  汉末至隋初:3级
  隋朝:2级
  唐朝:3级
  宋朝:3级
  元朝:3级或4级
  明朝:3级或4级
  清朝:3级
  民国:2级
  共和国:4级

七、周边

  最后,补充说明六点周边内容:

  1、汉代所谓乡、亭,只是方便收税或统计人口而设置的统计单元,并非行政区划。否则汉代的州更是一级行政区划了,它连官员(刺史)都设置了,只是刺史不是行政官员,也没有配套的办事班子,所以州是虚设,不是一级行政区划。汉末军阀割据,刺史变成州牧,才成了三级。

  2、爵位和官品方面,不同朝代区别也是很大的。例如,汉朝只有王、列侯、关内侯的区别,关内侯没有封地,王爵只能刘姓。后来曹操改革了爵位制度,才有了县侯、乡侯和亭侯的区分,之前只有食邑户数多少的区别。三国恢复了公侯伯子男五等爵位。到了晋朝,增加了亲王和郡王的区别。北魏时开始有了官品。官品本身变化也很大,隋唐时的实际宰相(三省长官)不过是从二品,而清朝的实际宰相(殿阁大学士)则是正一品。但官品本身并不说明什么问题,明清的正一品的权力远远小于隋唐的从二品的权力。

  3、直辖市和副省级的雏型,古已有之。例如,唐朝时,县令分好多级,总共六大类,京县为正五品上,畿县为正六品上,上县为从六品上,中县为正七品上,中下县为从七品上,下县为从七品下。明清比较简单粗暴,只有京县是正六品,其他县令全都是正七品。京县之类的,就是现在直辖市、副省级市的雏型。

  4、春秋以前,实行分封制度,地方上大致分为国、邑、鄙三级。国就是列国的都城;邑有大、小的区别,大邑叫都,小邑就称邑;鄙是乡鄙。诸侯所建的是国,再封给卿大夫的是采邑,卿大夫封给子孙或家臣(士)的是食田。各级大小封君,都自有其领邑,没有正式的行政区划。

  5、最初,是郡比县小。周制,天子地方千里,分为百县,县有四郡,故春秋传曰,上大夫受县,下大夫受郡是也。后来逐渐发展为郡比县大。

  6、郡县制,最迟开始于春秋时代,普及于战国,确立于秦朝(秦始皇)。

  县通悬,即国君悬在国都以外的飞地。有关设县的记载最早为楚武王时。秦、楚两国的县大致是通过兼并战争吞灭小国后建立的,晋是以大夫封邑为基础而置县的,齐则是通过政治改革改乡鄙为县的。秦、楚的县多归国君直接统治,这也是秦、楚两国公室所以强盛的原因。

  郡,从邑,君声。从“邑”,表示与行政区域有关。春秋后期,开始有郡的设置。最早见于记载的为晋惠公元年。郡不如县,不是因为县大郡小,乃因郡的创立,多在边地近敌的所在,地远而荒陋;县则由邑鄙演化而来,地近而富庶,郡、县也就有了好、坏的分别。

  战国时期郡已普及于各国,大多位于边地,为巩固国防的需要而建立。且郡已大于县,逐渐形成郡统辖县的两级行政区划制度。

  战国时,各国普遍是封君的封邑与郡县并存。秦始皇完成统一后,废除分封制,全国一律以郡县作为地方行政区划,郡县制度始完全确立。


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