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宪政的起点:《钦定宪法大纲》 
作者:[新法家] 来源:[网友推荐] 2006-01-18


发布时间:2003-5-27 文章来源:思想帝国
 

    一、 立宪背景(史)

  晚清历经咸同之际的外衅内乱(两次鸦片战争、太平天国、捻军),经济基础受到了极度大摧残,国内国际关系尚未理顺,就先后发生了与列强争夺越南的中法战争和争夺朝鲜的中日战争,清朝大败,割地赔款,元气大伤。在这样的国情下,激进改革派发起了戊戌变法,(戊戌政变后,慈禧太后对光绪皇帝感到失望,她立即决定废掉光绪皇帝,从皇族中另选一个人代替他。消息传出以后,地方大员们纷纷向朝廷上奏反对,外国舆论也表示不支持,国内舆论也大多反对。上海商人经元善以上海全体商人的名义上奏极力反对,是为资产阶级第一次自发干预政治的行动。这一行动表明,商人的社会地位已经上升,不再甘于被忽视,他们要求参与政治决策过程,而这正是宪政成熟的基础。)不久,就发生了席卷北方的义和团暴乱,清廷处置失当,纵容乱民对外国侨民、外交官、传教士和本国教民大开杀戒,最终导致国际联军干涉,清廷再次遭受外交上的重大失败。而在义和团运动中发生的东南互保,反映了地方督抚与清廷的离心倾向已呈表面化。1905年清廷下决心变法,就是在这样的国际国内大背景下进行的。
    1、“新政”
 富有讽刺意味的是,“戊戌变法”失败后仅仅两年,即1901年初,被八国联军炮火赶到西安“西狩”途中的慈禧太后,于1月29日发布了第一道变法上谕,其中道:“法令不更,锢习不破,欲求振作,当议更张,着军机大臣,大学士,六部九卿,出使各国大臣,各省督抚,各就现在情形,参酌中西政要,举凡朝章国故,吏治民生,学校科举,军政财政,当因当革,当省当并,或取诸人,或求诸己,如何而国势始兴,如何而人才始出,如何而度支始裕,如何而武备始修。各举所知,各抒已见,通限两个月,详悉条议以闻。”在内外压力之下,连慈禧本人也意识到,不改革中国没有出路。为挽救王朝危亡,化解内外危机,两年前血腥镇压“百日维新”的慈禧太后,不得不推行。“新政”主要包括三个方面的内容:      
  练兵:裁汰制兵练勇,编练新式陆军;

  筹饷:振兴商务,奖励实业,谋求解救财政危机;

  育才:废科举、办学堂、派留学生。
        
  此次的清末“新政”,持续了整整10年,直至辛亥革命爆发。 
     
  令人感到讽刺和遗憾的是,辛亥革命之前的这10年,却是近百余年中国历史上公民自由度提高最快的时期之一,具体表现在:   
   
    (一)一般民众的经济自由度大为提高;

    (二)现代教育体系初步建立;

    (三)现代法律体系和司法制度逐步确立,民主政制初见端倪。

    2、改定官制

    预备立宪的工作也相当艰巨,非一朝一夕, 清末的“预备立宪”,主要涉及三个方面的内容,一是行政改革,包括司法改革、教育改革,其核心是官制改革;二是设立议会;三是实行地方自治。

    关于官制改革与‘,预备立宪”的关系,在清廷关于立宪的“上谕”中这样说过,“目前规制未备,民智未开,若操切从事,涂饰空文,何以对国民而昭大信。故廓清积弊,明定责成,必从官制入手,亟应先将官制分别议定,次第更张”。那么,为什么“预备立宪”必须从官制改革入手呢?要说明这一问题,不妨先来看看当时的一些大臣官员对这一问题的看法。

    一九0六年,出使各国考察政治大臣戴鸿慈等人在《奏请改定全国官制以为立宪预备折》中,援引日本的先例,认为“日本之实施宪法在明治二十三年,而先于明治七年,明治十八年两次大改官制,论者谓其宪法之推行有效,实由官制之预备得宜。诚以未改官制以前,任人而不任法,既改官制以后,任法而不任人。……中国今日欲加改革,其情势与日本当日正复相似”。显然,预备立宪先定官制,也是援引了日本的做法。

    8月25日,戴鸿慈,端方又奏请改定官制,并提出八项具体改革意见:略仿责任内阁,以求中央行政统一;划分中央和地方权限,地方重要衙署皆设辅佐官(次官),中央各部主任官(长官)事权应当统一;调整中央机构;变通地方行政制度;裁判,税收官员独立;取消吏胥,代以书记;重新制定任用、升转、惩戒、俸给、恩赏诸法及官吏体制同日,朝廷命醇亲王载沣,军机大臣奕劻、瞿鸿暨、荣庆、鹿传霖、铁良、徐世昌、政务处大臣张百熙、大学士孙家鼎、王文韶、世续、那桐和参预政务大臣袁世凯阅看考察大臣条陈的折件。因此,官制改革的核心内容,是仿行三权分立和责任内阁。

    应该说,上述的意见和建议,在官制改革的活动中基本上得到了贯彻实施。对于制定官制,编纂大臣似定了五条基本原则:一、“参仿君主立宪国官制厘定”,此次只改行政,司法,其余一律照旧;二、改革要做到“官无尸位,事有专司,以期各副责成,尽心职守”;三、实行三权分立,议院一时难以成立,先从行政,司法厘定;四、钦差官,阁部院大臣,京卿以上各官作特简官,部院所属三四品作为简官,五至七品为奏补官,八九品为委用官;五,另设集贤院,资政院安置改革后的多余人员。

史实:首先,调整国家机关,明确职责。其次,根据西方“三权分立”的思想,“分权以定限”,调整立法、行政、司法三权。再次,改革官吏任用制度。

    8月27日,慈禧召见袁世凯,袁面奏先组织内阁,从改革官制入手。戴鸿慈,端方奏请设立编制局,制定官制。七月,清廷宣布立宪,着手厘定新官制;九月,改旧部衙为民政部、度支部(财政)、陆军部、法部农工商部、邮传部等;

    11月6日,发布厘定官制上谕,正式改革官制。在公布的13名内阁成员中,满人占7人、蒙古人1人、汉人5人,比原先规定的满汉对等原则下的官制倒退了一点。  8月28日,受命阅看考察政治大臣折件的诸大臣讨论是否实行立宪。军机大臣奕劻认为:立宪有利无弊,符合民意,应从速宣布。反对者提出:中国情势与外国不同,实行立宪,必至执政者无权,坏人得栖息其间,为祸非小;人民不知要求立宪,授之以权,不仅不以为幸,反而以分担义务为苦;实行自治,坏人便会掌握地方命脉,非常危险。立宪派官员认为:国民程度的高低全在政府劝导,如坐等提高,永远不能立宪,只有先事预备立宪,诱导提高国民程度;正因中外情势不同,才定为预备立宪,而不是立即实行。曾经在戊戌变法中背弃“维新派”的袁世凯此时则坚决主张立宪,甚至表示“官可不做,法不可不改”,“当以死相争”。

  辩论结果多数同意改为立宪政体,从改革官制入手,预备立宪。 
       
    清政府接受了考察政治大臣的建议,确立了师法日本的指导思想,明治维新从改革官制入手,清廷亦然。清政府的中央机构原有吏、户、礼、兵、刑、工六部和都察院,大理寺;行政中枢为军机处,军机大臣无定员,均有兼职;内阁原为行政总汇之地,后逐渐被军机处取代,至清末已成为闲曹;此外尚有太常寺,翰林院等机构。中央体制改革以一九0一年应西方各国的要求改总理各国事务衙门为外交部,一九0三年设商部,一九0五年又增设巡警部和学部。另外还增设财政处,练兵处和税务处。这样就出现了新旧并存的现象。而更重要的是,在专制体制下,行政、立法、司法不分,这三权集中于皇权手里。一九0六年九 月二日,朝廷派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、袁世凯等共同编纂官制。着总督端方、张之洞、升允、锡良、周馥等派司道大员来京随同会议。

    体制改革是一次权力的再分配,牵涉到所有官员和集团的利益,因此阻力来自三个方面,一是各部大员,;二是各部司员;三是满员,成立责任内阁的草案传出以后,斗争立即趋于激烈。反对派的主角为军机大臣铁良,荣庆。如成立责任内阁,不得兼职,荣庆肯定只能专任学部尚书,地位下降,铁良如出任副总理,其财政权(户部尚书),兵权(练兵处会办)将同时失去。铁良声言“立宪非中央权不可,实行中央集权非剥夺督抚兵权财权,收揽于中央政府则又不可”,与袁世凯发生了冲突。为了破坏改革,他们还煽动太监起来闹事,散布改革官制,所有宫监悉于屏除,内务府也要裁撤。太监闻风,都跑到慈禧太后面前泣诉,宗室的王公、贝子、将军等听说袁世凯提议以后不许他们干预政事,也起哄闹而不已。慈禧太后被干扰得寝食俱废。后来逼得袁世凯不得不把不议宫廷机构的意思宣布,以释群疑。

    九月二十二日,御史王步瀛奏陈改革官制应“兼采众议”,令百官各抒所见,奉旨俞允。于是京朝各官奏章竞上,九月下旬至十月上旬斗争达到了高潮。翰林院撰文李传元,内阁学士麒德,御史涂国盛等认为,改革不能全面更张,不能过急,应从缓办理。御史刘汝冀说,总理大臣代替君主负责,是“率天下士夫。内背朝廷”,“不可轻设”。御史张瑞荫,翰林院侍读柯劭芯,吏部主事胡思敬说,内阁权重,“用人偶失,必出权臣”,君权将被取代,军机处万不可废。翰林院侍读周克宽全面否定官制草案,主张保留旧制。内阁中书王宝田,户部笔帖式忠文,户部郎中李经野,兵部外郎马毓桢等反对体制改革,也反对立宪。他们叫嚷:立宪“有大谬者四端,可虑者六弊,不可不防者四患”。改革官制是“用夷变夏,乱国法而害人心”,设立内阁“实阴以夺朝廷之权”。内阁学士文海指责立宪有“削夺君主之权”,内阁有“败坏国家”等“六大错”,要求裁撤编制馆,饬令袁世凯速应回本任。御史赵炳麟、蔡金台、石长信、王诚荑,吏履晋一致反对立即设立责任内阁,认为现在还不是成立的时候,否则就会出现“大臣专制政体”。在部院尚侍以上的大员中,王文韶,鹿传霖均持反对意见,都御史陆宝忠反对袁世凯主持体制改革。瞿鸿暨与奕匡,袁世凯的矛盾也很深,醇亲王载沣反对袁世凯改革。

    反对派的阵容之强使慈禧感到左右为难,她只好命厘定官制大臣和衷共济,妥善协商,厘定官制大臣作了妥协,于是原似裁撤的吏部,都察院被保留下来。他们似定的草案首为内阁,以原内阁及军机处改并,置总理大臣,左右副大臣各一人,各部尚书同为内阁政务大臣,均辅弼君主,代负责任。所设之部为外务、民政、财政、陆军、海军、法、学、农工商、交通、理藩、吏部。另设政务处为资政院,礼部为典礼院,大理寺为大理院,都察院仍旧,增设集贤院,审计院,行政裁判院和军咨府。总司核定大臣奕匡,孙家鼐,瞿鸿暨复核时,又将财政部改名度支部,交通部改名为邮传部,取消典礼院,恢复礼部,将行政裁判院和集贤院删去。十一月二日,将核定的方案呈进慈禧。

    慈禧看过条陈,害怕责任内阁成立君权潜移,不同意成立,对改军机大臣为政务大臣的方案也仅接受了一半。十一月六日,朝廷发布裁定中央官制上谕,内阁,军机处照旧;各部尚书均充参预政务大臣,外务部,吏部,礼部照旧,巡警部改为民政部;户部改为度支部,以财政处并入。礼部以太常,光禄,鸿舻三寺并入。兵部改为陆军部,以练兵处,太仆寺并入。应行设立的海军部及军咨府,在未设以前,暂归陆军部办理,刑部改为法部,专任司法。大理寺改为大理院,专掌审判。工部并入商部,改为农工商部。轮船、铁路、电线、邮政设立专司、名为邮传部。理藩院改为理藩部,除外务部堂官照旧外,各部堂官均设尚书一员,待郎两员,不分满汉。都察院改设都御史一员,副都御史两员,六产给事中改为给事中,与御史均暂如旧。资政院,审计院均着设立,其余衙门毋庸更改。

    实际上这次中央官制的改革是改革派与妥协派相互妥协的一种产物,尽管对原来的中央官制体制,还没有从根本上进行改革,但是在改革的许多方面,仍然对中国原有的体制做了一些改革。因此,这次中央官制的改革,也表明清政府对立宪改革准备具体实施和推行。

  清末的官制改革,借鉴了西方的“三权分立”的主张和文官制度的某些经验和做法,对旧的官制作了较大的调整和改变。从某种意义上说,这种改革是有利于提高国家机关的工作效能,为实行预备立宪奠定基础。但是,清末官制改革的主要目的,是强化中央集权,加强君权对行政权的控制。载泽在《奏请宣布立宪密折》中说过:“宪法之行,利于国,利于民,而最不利于官”,“盖宪法既立,在外各督抚,在内诸大臣,其权必不如往日之重,其利必不如往日之优”,(《清末筹备立宪档案史料》,第一七四页。)反过来说,实行立宪,改革官制的目的,也就是要削夺大臣的权力,尤其是削弱地方督抚的权力,加强中央对地方的控制以及地方对中央的责任。从清廷在实行预备立宪后先后将袁世凯等一些握有实权的地方督抚调到京师,用明升暗降的办法削夺他们权力的做法来看,也正反映了这一点。同时,通过官制改革和机构的调整,整顿国家秩序,提高统治效能,以实现统治政权的稳固,并保证把权力牢牢控制在手中而不致旁落。也就是说,通过官制改革,使国家机关更好地发挥作用而又不致于侵夺君主的权力,影响君主权力的行使。也正因为如此,在改革官制与预备立宪的关系最为密切的责任内阁的问题上,清廷的态度就表现得相当暖昧了。

    3、“立宪运动”

  A:中央

    在清政府推行“新政”同时,朝野掀起了一场“立宪运动”。1904年2月19日,署云贵总督丁振铎,云南巡抚林绍年曾联电奏请变法,说中国面临极其危险之局面,要想挽救,“惟有急宣上谕,誓改前非”,迅告各国,“一切尽行改革,期于悉符各国最善之政策而后已”。
  不久,日俄战争爆发。江浙立宪派人士张元济、张美翊、赵凤昌和张鹤龄以及盛宣怀的幕僚吕景端等进行了紧急磋商,开始了“奔走运动”,他们“诚恐日后各国大会和构和,始终置我局外,尽失主权”,首次提出了遣使分赴各国的问题。此后岑春煊、铁良、端方、赵尔巽、魏光寿、袁世凯、张之洞、丁振铎、吕海寰、盛宣怀等满汉官员等纷纷就上述问题上奏朝廷。四月出使法国大臣孙宝琦又奏请立宪“吁恳圣明仿英德日本之定制为立宪政体之国。”。社会名流张謇在1903年下半年赴日考察归来后,就立宪问题多方奔走联络。1904年7月,张謇和张之洞的幕僚赵凤昌印制了日本明治宪法的译本分送一些宫廷要人,并转呈慈禧,据说慈禧表示赞同。  
    
  1905年6月,日本与沙俄为争夺在中国东北地区的利益的日俄战争中,日本获胜。——君主立宪制的东方小国日本战胜了农奴制的传统欧洲大国沙俄,给中国社会各界以强烈的刺激,人们普遍认为:“日俄之役,非军队之竞争,乃政治之竞争。卒之日胜而俄败,专制立宪,得失皎然。”“此非日俄之战,而立宪、专制二政体之战也。”尤其日俄战争后不久,俄国宣布预备立宪,进一步激起中国要求立宪的社会舆论,认为颁布宪法召集国会已刻不容缓。实行立宪已为大势所趋。 
     
  6月4日,在日本战胜俄国前夕,袁世凯、张之洞以及两江总督周馥联名上奏,要求立宪。7月慈禧太后在召见大臣时表示:“立宪一事,可使我满洲朝基永久确固,而在外革命党亦可因此涡灭,候调查结果后,若果无妨碍,则必决意实行。”并决定派载泽、戴鸿慈、端方、徐世昌、绍英为考察政治大臣,考察日、英、美、德、法、奥、意、俄、比九国政治。

  五大臣到达日本后,便上书朝廷,盛赞日本的立宪政治,认为日本所行之宪法,是参考了欧洲宪政的结晶,至为致密。
      
  1905年9月2日,满清政府废除科举制。
     
  载泽的据理力争得到朝廷许多大臣的大力支持,当时袁世凯、周馥、赵尔巽和奕劻等都是立宪派的积极支持者。时人评论载泽23日上折曰:“吾国之得由专制而进于立宪,实以此折为枢纽”。

    实行立宪意味着政体的转变,而政体的转变又意味着国家权力结构的变化,这就必然要导致原皇族内部的一部分人失去权力,这样也就必然会遭到清廷内部的一部分顽固势力的反对。

    1905年载泽等五大臣出洋考察归来以后,1906年7月8日,廷臣会议讨论是否实行君主立宪,立宪派与反宪派展开了激烈的争论,最后双方妥协的结果便是有名的“预备立宪”。(载泽认为:东西各国富强“莫不以宪法为纲要”,戴鸿慈、端方上折建议:宜效日本明治维新之先例,预定立宪之年,先下定国是之诏,使官员和人民预为准备。在此前后,顽固派势力反对甚殷,认为立宪会造成皇权的削弱,利于汉人养虎为患。针对反对派的责难,载泽于8月23日单独上奏,指出“宪法之行,利于国,利于民,而最不利于官”,“盖宪法既立,在外各督抚,在内诸大臣其权必不如往昔之重,其利必不如往日之优,于是设为疑似之词,故作异同之论,以阻挠于无形。彼其心非利有所爱于朝廷也,保一己私权而已,护一己之私利而已”,立宪则“皇位永固、外患渐轻、内乱可弭”。针对反对派说人民程度不足,不宜行宪,载泽道:“不知今日宣布立宪,不过明示宗旨,为立宪之预备。至于实行之期,原可宽立年限”;针对“立宪利汉不利于满”,载泽反驳:“方今列强逼迫,合中国全体之力尚不足以御之,岂有四海一家自分畛域之理?至于计较满汉之差缺,竞争权力之多寡,则所见甚卑,不知大体者也”,“不为国家建万年久长之祚,而为满人谋一人一家之私有”,“忠于谋国者决不出此”(《清末筹备立宪挡案史料》上册——转引自天林))。 
    清政府确定宪政方案可行,但他们认为正式的君主立宪整体更为可行,对日本的立宪君主制表示出很大兴趣,于是再派达寿等人到日本专程考察。考察的结果是1906年9月1日清廷发布“预备立宪”的上谕,诏示天下,表明对宪政的态度。第二天宣布改革官制,派载泽等14人编纂改革方案,由奕匡、瞿鸿玑、孙家鼐总司核定。同月6日,编制馆成立,开始准备从政府机构上开始改革。7月13日,清廷布诏,宣示实行预备立宪。并解释搞预备立宪是因为“立宪之事,既如是繁重,而程度之能及与否,又在难必之数,则不能不多留时日,为预备之地矣”,认为中国民智未启,不可贸然立宪,否则过于性急,易于造成大乱。清政府的这一决定是中国近百年宪政史上第一个有价值但也充满了残缺、讹误的思想表现。  

    慈禧对立宪并无太深的成见,慈禧此时最关心的是四件事:“一曰君权不可侵损;二曰服制不可更改;三曰辫发不准剃;四曰典礼不可废。”

    1906年9月1日,清廷颁诏“仿行宪政”,诏书的要点有三:第一及时仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家百年有道之基;第二,因目前百废待兴,民智未开,故须改革官制以除积弊,广兴教育以启民知,厘财备武,以资立宪之基;第三,待预备工作初具规模,再为妥议立宪之期,期限长短俟机而定。十一月,颁禁烟章程,严禁鸦片; 1907年,七月,下诏满汉平等;八月,筹立资政院以为议院基础;九月,新修刑律草案,命各省筹设咨议局,改考察政治馆为宪政编查馆.      
  
    B:民间与地方

    1904年,张謇和张之洞的幕僚赵凤昌印制了日本明治宪法的译本给慈禧,据说慈禧表示赞同。1906年,清廷向国内外宣布“预备仿行立宪”。同时,张謇在上海发起成立由郑孝胥任会长的预备立宪公会;上谕公布后,立宪派和绅商学子认为:“以五千年相沿袭之政体,不待人民之请求,一跃而有立宪之希望,虽曰预备亦环球各未有之美矣”,(《论实行立宪不定期之善》《南方报》一九0六年九月四日。)他们“奔走相庆,破涕为笑”,莫不“额手相庆曰:中国立宪矣,转弱为强,萌芽于此”,与欢呼的同时,全国的许多地方召开了庆祝会,四处张灯结彩,敲锣打鼓,热烈庆贺,首都北京最先行动,九月五日,商务印书馆、公慎书局、江西学堂以及一些报馆,阅报社,就开始高悬国旗庆贺,十一月二十五日这一天(农历十月十日)是慈禧寿诞,北京各学堂万余人还齐集京师大学堂,举行了庆贺典礼。另外,在天津、江苏、南京、无锡、常州、杨州、镇江、松江等地都举行了立宪庆贺会。

    十二月,华侨集资修筑潮汕铁路。是岁绅民立宪运动,风起云涌:上海立宪公会、湖北宪政准备会、湖南宪法政分会、广东粤尚自治会、贵州的宪政预备会和自治学社等先后成立。1907年,梁启超在日本听到消息后,也成立政闻社,研究各国宪政模式,为以后的参与做准备;杨度在东京组织以拥护朝廷的人为主要成员的宪政讲习会。“除上述三个为君主立宪做准备的研究团体之外。从民间反应来看,这些以地方绅商为主体的新兴政治干预群体的积极性是相当可观的,对政府提出的“预备立宪”的的宣示的回应也是及时的,态度是积极的、认可的,也是认真的。..... 1907年秋,宪政讲习会向政府呈递请愿书,要求速开国会。各省闻风响应,政府迫于舆论压力,1908年8月,一面以“明图煽动,扰乱治安”为罪名查禁政闻社,一面公布由宪政编查馆编写的《宪法大纲》,并宣布以9年为预备期限,承诺在“光绪四十二年”实行君主立宪政体。同时宣布,在第一年内各省成立咨议局,为资政院的成立做准备。1909 年12月,奉天、吉林、直隶、江苏、湖南等16省的咨议局代表在上海聚会,以直隶咨议局骨干孙洪伊为代表第二次进京请援,要求速开国会。1910年1月,清政府收到请愿书,1月13日发布上谕称“筹备既未完全,国民知识程度又未划一”为由拒绝请求。6月16日,请援团第二次上述请求,清廷仍然拒绝松口。10月,参加请愿的人数急剧增加,规模扩大,不少省份出现游行请愿行动,清廷迫于压力,应承于“宣统五年”开国会。一部分请愿者对这个结果仍然不满意,继续扩大活动,要求立即开国会,政府恼羞成怒,强行镇压了这次的请愿行动。之后,政府在1911年5月抛出“皇族内阁”,政治形势恶化。

    4、《仿行立宪上谕》

    1906年9月1日,慈禧公布《仿行立宪上谕》

  “我朝自开国以来,列圣相承,漠烈昭垂,无不因时损益,着为宪典。现在各国交通,政治法度,皆有彼此相因之势,而我国政令积久相仍,日处陆险,忧患迫切,非广求智识,更订法制,上无以承祖宗缔造之心,下无以慰臣庶治平之望,是以前派大臣分赴各国考察政治。现载泽等回国陈奏,皆以国势不振,实由于上下相暖,内外隔阂,官不知所以保民,民不知所以卫国。而各国所以富强者,实由于实行宪法,取决公论,君民一体,呼吸相通,博采众长,明定权限,以及筹备财用,经画政务,无不公之于黎庶。又兼各国相师,变通尽利,政通民和有由来矣。时处今日,惟有及时详晰甄核,仿行宪政,大权统于朝廷,庶政公诸舆论,以立国家万年有道之基。但目前规制未备,民智未开,若操切从事,涂饰空文,何以对国民荫昭大信。故廓清积弊,明定责成,必从官制入手,亟应先将官制分别议定,次第更张,并将各项法律详慎厘订,而又广兴教育,清理财务,整饬武备,普设巡警,使绅民明悉国政,以预备立宪之基础。着内外臣工,切实振兴,力求成效,俟数年后规模初具,查看情形,参用各国成法,妥议立宪实行期限,再行宣布天下,视进步之迟速,定期限之远近。着各省将军、督抚晓谕士庶人等发愤为学,各明忠君爱国之义,合群进化之理,勿以私见害公益,勿以小忿败大谋,尊崇秩序,保守平和,以豫储立宪国民之资格,有厚望焉。”。这道“上渝”,可以说是清末预备立宪的“总纲”。其要点有三:首先,预备立宪的原则,是“大权统于朝廷,庶政公诸舆论”,这表明清廷从一开始就紧紧控制了立宪的内容和进程,一切都是根据清王朝统治者的意志和“需要”来进行的;预备立宪的目的,是“以立国家万年有道之基”,也就是说,是为维护清王朝的统治;其次,预备立宪的步骤,是先从官制改革入手,理由是:“规制未备,民智未开”,故须改革官制以除积弊,广兴教育以启民智,厘财备武以资立宪之基;第三,待预备工作初具规模,再为妥议立宪之期,期限长短俟机而定。   
   
  在立宪问题上,一些顾问告诫慈禧,只有英国、德国或日本模式的政体,才能保障皇室特权。  

    1907年9月9日,慈禧又派三名考察政治大臣,分赴英、德、日考察,最后朝廷根据各次考察报告,认定英国制度不切实际,不能仿效,因为它是建立在英国传统之上,没有成文宪法。实际上英国制度对于君权有严格的限制,也不合清廷胃口;德国普鲁士宪法虽然已有典章,但仅仅在帝国议会通过后就立即施行,清廷认为是强加于皇帝,不尊重皇帝的最高权力;只有日本宪法,既已集编成典,又绝不侵犯皇家特权,事先既不受公众审查评论,皇帝公布宪法时还象是给国民的“恩赐”。事实上,当时日本的政体被后人称之为“伪立宪绝对主义”(信夫清三郎著《日本政治史》),是传统神权体制和家长制与宪法在形式上的嫁接。此外,日本的成功和强盛对当时的中国有极大的诱惑力,由此,不能不使他们觉得日本模式是一条终南捷径。所以慈禧决定采用日本式宪法,全面保留皇帝特权。他们在此基础上,采取立宪政体,实施“钦定宪法”,此后的宪政改革秩序、宪法以及中央政府机构的设置等都“事事步趋日本”。

    对于清王朝的预备立宪的决定的发布,犹如一石激起千层浪,在统治集团内部也引起了激烈的争论。一种观点主张清王朝应尽快实行立宪,而另一种观点则认为应暂缓实行立宪。还有一种观点认为,中国不宜实行宪政。(御史刘汝骇、内阁学士文海、候补内阁中书黄运藩)  上述几种观点在对立宪问题上的看法虽然不一致,但其出发点却是相同的,那就是如何维护和巩固清王朝的统治,维护君主大权和独尊地位,使清王朝的江山长治久安。可以说,这些观点的主要内容实际上都被清王朝不同程度地采纳。一方面,在立宪的指导思想上,充分贯彻了维护君上大权、防止君权旁落的意图;另一方面,在立宪步骤上,采取了循序渐进的做法。当然,由于后来具体情况的变化,使得这一做法并没有得以实现。但是从清末的整个立宪活动来看,基本上是综合采纳了不同的主张。

    二、 措施

    1、 建立咨议局

  清末的“预备立宪”,主要涉及三个方面的内容:

  一是行政改革,包括司法改革、教育改革,其核心是官制改革;

  二是设立“宪政编查馆”和“资政院”及各省“咨议局”,其中宪政编查馆起草宪法及起草或核议各项法律、章程、制度,1908年颁布的《钦定宪法大纲》就出自这里;资政院和各省咨议局作为设立议院的基础预设,对于打破专制体制、试行民主政治,发挥了重要作用,为本世纪初的中国民主化进程立下汗马功劳。虽然在清廷的强权下无法实现其全部预想

     三是实行地方自治。府厅州县和城镇乡尝试建立地方自治制度。

  清政府“宣布仿行宪政”和在对中央官制进行改革后,所进行的改革之一是在各省建立咨议局。考察政治大臣载泽在英国考察英国后,认为英国立宪政治的特色就在于“地方自治之完密,载泽是赞赏地方自治的,但是清朝应采取什么办法,他们未提出具体意见。端方等考察回国后,端方等建议先立府州县议会,再立省议会。光绪三十三年五月二十七日(一九0七年七月七日),厘订官制大臣载泽等似出“各省官制通则”三十四条,经奕匡等核定上奏,谕准东北三省先开办,直隶、江苏等择地先为试办。“通则”第三十三条提到“各省应就地方情形,分期设立府州厅县议事会董事会,其细则由此民政部议订奏订后通行各省办理。”(《各省官制通则》、《宪挡》上册第五一0页。)而对省一级应如何办理,清廷认为“现国民资格尚有未及,地方自治一时难以遽行,究应如何酌核办理,先为预备,或增改佐治之员,并审定办事权限……候旨施行”(《着奕匡等续订各省官制并会商督抚筹议预备地方自治》《宪挡》上册,第四七二至四七三页。)。

  但是,早在批准“地方官制通则”之前,在些地方大吏已感到预备立宪一事事关大局,如果长期停留在口头上,就难以取信于民,建议早点设立议政机关。光绪三十三年两广总督岑春煊进京陛见后,于四月三十日(六月十日)上了一个奏折,提出要“速设资政院以立上议院的基础,并以都察院代国会,以各省咨议局代议会。”岑春煊认务“省城咨议局即各省之总议院也。”各省城设咨议局,“尽管岑春煊提出的只是一个由督抚控制的官吏议会,但是比竟他首次提出设立“咨议局”的主张。后来,光绪三十三年六月十九日(一九0七年十月十九日)直隶总督袁世凯奏请赶紧实行预备立宪的十条建议中也提出:“设资政院。比年争路争矿,上书抗辩,时有所闻,请因势利导,设州县议事会,省咨议局,递升资政院,以借群力”。(《大清德宗景皇帝实录》卷五七五。)袁世凯是在岑春煊上奏一个月以后,也提出了设立省咨议局。岑春煊和袁世凯一个是两广总督,一个是直隶总督,都是在当时清廷内具有举足轻重影响的人物,他俩提出设立省咨议局,这对当时清廷的决策具有重要的影响。

    光绪三十三年九月十三日(一九0七年十月十九日)清廷下谕命各省设立咨议局,在这上谕中清政府第一次明确要求各省督抚在省设立咨议局,并提出将来的资政院选举议员,可由该局公推递升。由于清廷要求各省督抚速设省咨议局的上谕中,未规定具体要求与作法,因此有的督抚在接奉上谕后,便自行似定开办办法。光绪三十四年六月二十四日(一九0八年七月二十二日),清廷批准颁布了宪政编查馆同资政院似制的《各省咨议局章程》及《咨议局议员选举章程》,并下谕要求各省督抚奉章后一年内一律办齐。宪政编查馆又向各省督抚发出咨文,各省督抚得到这个咨文后,纷纷设立了咨议局筹办处;在此之前已经设立了咨议局,咨议局创办所的山西,江苏,湖办等省,也按宪政编查馆咨文的规定改为咨议局筹办处。由于咨议局筹办处的章程,系“由各省自行似定”,因此,当时各省设立的咨议局筹办处的人员设置,职责范围,存在的期限,仍很不一致。

    后来清廷对各省咨议局,不仅发出了要求一年内办齐的上谕,而且在《九年筹备清单》中,也列入第一,二年各省督抚应办事项之一。第一年(一九0八年)的第一项,就是要求各省督抚“筹办咨议局”。第二年(一九0九年)第一项规定“举行咨议局选举,各省一律开办。各省督抚办。”各省督抚先后建立本省的咨议局筹办处后,立即开展各项筹办工作,至宣统元年九月一日(一九0九年十月十四日)“各省咨议局开会之期,除新疆奏明缓办之外,各省一律开办。”全国共设奉天、吉林、黑龙江、直隶、江苏、安徽、江西、浙江、福建、湖北、湖南、山东、河南、山西、陕西、甘肃、四川、广东、广西、云南、贵州二十一局。计选议员共一千四百五十三人(张朋园:《立宪派与辛亥革命》第十三页。)此数未包括部分咨议局选有的候补议员五十八人。

    各省咨议局的成立,标志着当时清廷推行的地方宪制进入了一个实质的阶段。有些还在此基础上进行了咨议局的议员的选举,召开了咨议局第一届会议,选举了正副议长。还在一些地区举行中国最初自由竞争选举,尽管初次选举在一些地方出现了投票不踊跃,候选人由督抚指派,以及“一票买百金者”的现象,但是,作为在中国的第一次选举,他的主流仍然是可肯定的,这说明当时尽管我们还缺少一定的竞争意识,但基本上选举是在一种公正的条件下进行。

    当时咨议局也是具有各种章法的健全的立法机构,以江苏咨议局议事细则而论,从议事日表的安排,到审查提案;从议员提议,到讨论,表决和程序和方法,以及重要议案采取三读会的方式;从审议会、审查会、特别审查会的设置、选举、分类、议事、到书记长等办事机构的组织形式和职能,基本精神与西方一些国家的地方议会没有什幺两样,有一套比较完备,严格,固定的规范化的立法程序;议事录,速记录和议场秩序也大体相同。第一次建立的咨议局就有如此民主程度,这说明当时咨议局本身就是清政府打算推行宪制的一个产物。对于这个地方立宪机构,广大的民众和立宪派人士都比较欢迎,有了咨议局民众的民主就有了一个立足的合法之地,而对于那些都抚大人,则限制了他们的行为,不少都抚内心深处是不欢迎的,只是朝旨严切,不敢违抗,不敢公然有所表示,但态度相当消极,在一些省章程颁布后还不见行动。

总之,地方咨议局的成立,大大突破了过去封闭式的政权结构,削弱限制了地方长官的专制权力,它标志着人民参与管理国家政治生活的开始,也是清朝政治制度开始民主化的一个起点。尽管清政府的地方咨议局还没有西方议会那样完全的立法权,带有过渡临时性质,但毕竟是初级形态的代议机关,具有一定的独立性,不经其决议,中央和地方政府不能颁布法律;国家与地方的预算,决算,税法,借贷外债,民众的负担等等,都要经其通过认可;并有权纠举弹劾各级行政官员。府厅州县和城镇乡正在实行和建立地方自治制度等,这些都具有西方地方议会的一些初步特征,还在一些地方出现了中国最早的自由竞争的选举,进行咨议局议员选举,并在此基础上召开咨议局第一届会议,选举正副议长。这表明清政府的立宪改革是有一定成绩。

    一方面,在准备立宪的前四年所采取的改革措施和营造的气氛已经吊起了社会的宪政胃口。1909年召开各省咨议局会议,该会已对朝廷造成压力。1910年资政院又批评了当局。这就标志着地方与中央的准议会已经准备分享和行使自己的权能了。

    2、设立资政院

    资政院的设立是清政府“预备立宪”的一个重要改革,资政院是清政府模仿西方国家议会模式,却又经过清政府加以改塑而出现的中央议事部门,也是西方议会在中国最早的试验。资政院经历了筹建,成立,开院议事到结束的一个历史过程。它从光绪三十三年八月十三日(一九0七年九月二十日)。由慈禧出面以“懿旨”的形式正式宣布筹建“资政院以立议院基础”开始,中间经过两次常年会,第二次常年会是在宣统三年九月一日(一九一一年十月二十日),即武昌暴动爆发后十天召开的,这次会议一直到选举出袁世凯为内阁总理大臣闭会,后来资政院被正式的国会代替。

    一九0六年,五大臣出洋考察政治回国后,端方等人在《请定国是以安在计折》中,便奏请实行君主立宪,设立责任内阁和议会。在端方的奏折中,议会还只是一种征询事政的机构。而后来一个《请改定官制以为预备立宪折》中,才对名称作了具体论述:“曰集议院。在这份奏折中,还对议会制度,作了简略的说明:“其议事以多数决议之制行之。议长由议员中互选,有代表言事之权。”(一)端方等要求设立“集议院”的建议,以及他们设想的规章和职任程序,实际上是奠定了不久后下诏建立的资政院的框架。正式设立“资政院”,则是庆亲王奕匡等人在厘订中央官制时提出的,奕匡采纳了端方在组建这样议事机构的一些设想,但明显地在端方方案上又倒退了一步。奕匡认为:“首分权以定限。立法、行政、司法三者,除立法当属议院,今日尚难实行,似暂设资政院以为预备外,行政事则专属之内阁各部大臣。”(二)这一奏折上陈后,慈禧表示同意设立。

  1907年9月,清政府下令设资政院。在慈禧的同意下,先建立了资政院筹备公所,资政院筹备公所建立后参与了咨议局章程的似订工作,至一九0八年七月八日,始似出并奏准资政院章程的十章目,及前两章条文。一九0九年八月二十三日,资政院会同军机大臣将《资政院院章》上奏,奉旨令中央地方各衙门一体遵行。《资政院院章》共六十五条,对原奏的两章也进行了修改,并仿照咨议局章程的体例,改第二章目次“选举”为“议员”,另订选举章程。院章的主要内容是:资政院以取公论,预立上下议院基础为宗旨。并规定了议员的任期三年,资政院的职权:国家财政预算和决算,税法及公债,新定法典及其修改,但宪法不在此限,奏特旨交议事件。并且规定了资政院与行衙门,各省咨议局和民众的关系。还对资政院的开会做了规定。另外还对资政院议员的选举,以选举权和被选举权也做了规定。
  从资政院院章及选举章程表明,资政院与立宪国家的议院还有很多区别。首先,资政院不是正式的国会,而是一个临时性的过渡性的立法机构,设立的目的在于培养锻炼议员的能力,为成立两院制的国会奠定基础。其次,资政院的立法权不完全。在立宪国家,宪法的制定与修改要经国会议决,议案经国会议决后,君主只是形式上的裁可,一般不能了取消或否定;资政院则不同,无权修改宪法,议决还要经过君主“裁可”。在立宪国家,责任内阁多对议会负责,当二者发生冲突时,不是解散议会,便是内阁辞职;而资政院院章却无军机大臣对资政院负责的规定,而当双方发生冲突则仍然要“圣裁”。第三,立宪国家的议会实行两院制,个别实行一院制的国家,仅有民选议员,无钦定议员,而资政院议员混合组织,既有钦定,也有民选。从资政院与立宪国家的议会的区别可以看出,中国的资政院并不是立宪国家完全意义上的议会,他既有咨询的性质,也有议会的性质。这主要是因为中国本身在当时还处在一个由专制国家向立宪国家的过渡时期,这就决定资政院过渡性质。

  尽管如此,资政院也表现出许多立宪国家的议会特征:1、它拥有议决国家财政预算,决算,税法和公债的职权,由此而制约政府;2、拥有宪法以外各种新定法典及其修改的职权,一切新的法典不经其决议便不成其为法典,颁布以后不经其议决也不能进行修改,这就意味着君主已经丧失自行颁布法律和修改法律的独裁权力。从法理上说,资政院具有立法权,是立法机关,虽然立法权并不完全,它与军机大臣的地位是对等的,不是从属于后者,当彼此意见分歧时,双方都具奏的权力。3、不仅如此,资政院还有质问行政部门的权力,有弹劾军机大臣,行政大臣侵夺资政院权限和违背法律的权力;4、有核议具奏咨议局与督抚异议事件的权力,有核办督抚侵夺咨议局权限或违背法律的权力。所有这些又都说明,资政院并不单纯是一个咨询性质的机构,也不单纯是政府的表决机器,而是具有一定的独立性的不完全的立法机构,或者说是一个过渡时期的混合议会。而从资政院的结构构成,会议程序,议事规则,表决方法,内部组织等等,均与立宪国家的议会相同,这表明资政院已经是一个带有较多民主性质的议会组织。

  资政院一九一0年十月三日上午举行开院典礼,摄政王,军机大臣,大学士,各部院尚书皆莅议场,奕匡向议员宣读了宣统皇帝的谕旨,载沣勉励议员“殚竭忠诚,共襄大计,扩立宪之功用,树议院之楷模”(三)。这次会议从十月四日下午资政院首次开会议事,会议按规定三个月,由于议事未完,延长十日,至一九一一年一月十一日闭会。在这一百天里,以民选议员为主,资政院讨论了许多有关政治,经济,文化教育以及社会风习等方面的议案,核议了一些地方督抚与咨议局争议的事件,向政府各部门提出质问书几十件。议场气氛时而平和,时而紧张,风波迭起。其中有三件重要议案,一是速开国会案,二是弹劾军机大世案,三是赦免国事犯案。这三件案在当是不仅重要的议案,而且也涉及到国家的重要改革问题。尽管这三件重要议案并没有最终在资政院通过,但是对此重要议案的讨论,说明当时资政院的议案已经开始触及到国家改革的最重要的问题。同时也从另一个方面说明,资政院已经不同程度上开始发挥议会的作用。

    3、《钦定宪法大纲》

  A:内容:光绪三十四年八月一日(一九0八年八月二十七日)宪政编查馆和资政院将《宪法大纲》《议院法要领》《选举法要领》及《逐年筹备事宜清单》上奏,当天即经批准公布。清政府于1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》是中国历史上第一个宪法性文件,该《宪法大纲》只有“君上大权”一章,后附臣民权利义务。  《钦定宪法大纲》共23条,其中竟有14条是有关“君上大权”的。其中对君主权力的恋栈、索求以及唯恐丧失权力的恐惧,远远超过了日本明治宪法,尽管日本当时已是世界上最严厉的君主立宪政体了。
  
    “君上大权”共有十四条,即:

    1、皇帝统治大清帝国,万世一系,永永尊戴;
    2、君上神圣尊严,不可侵犯;
    3、钦定颁布法律及发交议案之权,凡法律虽经议院议决,而未奉诏命批准颁布者,不能见诸施行;
    4、召集、开闭、停展及解散议院之权;
    5、设官制禄及黜陟百司之权,用人之权,操之君上,而大臣辅弼之,非议院所得干预;
    6、统率海陆军及编定军制之权,凡一切军事,皆非议院所得干预;
    7、宣战、讲和、订立条约及派遣使臣与认受使臣之权;不付议院议决;
    8、宣布戒严之权;
    9、爵赏及恩赦之权;
    10、总揽司法权,委任审判衙门,遵钦定法律行之,不以诏令随时更改;
    11、发命令及使发命令之权,惟已定之法律,非交议院协赞,奏经钦定时,不以命令更改废止;
    12、议院闭会时,遇有紧急之事,得发代法律之诏令,并得以诏令筹措必需之财用,惟至次年会期,须交议院协赞;
    13、皇室经费由君上决定,议院不得干预置议;
    14、皇室大典由君上督率皇族及特派大臣议定,议院不得干预。  
  所附“臣民权利义务”共九条,主要是:臣民有合于法律命令之资格者,得为文武官吏及议员;在法律范围内,有言论、著作、出版、集会、结社自由;非照法律规定,不得加以逮捕,监禁,处罚;可请法官审判呈诉之案件;臣民应专受法律所定审判衙门之审判;财产及住宅无故不加侵扰;按照法律所定有纳税,当兵义务;现完之赋税,非经新定法律更改,悉照旧输纳;有遵守国家法律之义务。
同时颁布的《议院法要领》共十一条,主要内容:议院只有建议之权;财政支出非与政府协议,议院不得废除删削;国家预算由议院协赞;议院只可指弹劾行政大臣,不得干预朝廷黜陟之权;所议事件,必须上下议院彼此议决后,方可奏请钦定施行,等等。《选举法要领》计六条,主要是实行限制选举。  
  颁布《钦定宪法大纲》等当日,朝廷晓谕臣民在宪法未颁之前,“悉遵现行制度,静候朝廷依次筹办”。并说,“逐年应行筹备事宜,均属立宪国应有之要政,必须秉公认真次第推行”。命令将此谕旨和清单刊印誊黄,分发中央和地方各衙门悬挂堂上,照单依次限举办。每六个月奏报一次筹办成绩。督抚交接时,前后任应会同将前任办理情形奏明,以免推诿。部与省同办之事,由部纠察各省。同时令宪政馆设立专科,切实考核。令都察院留必察访,指名纠参逾限不办或阳奉阴违者。最后说:“自本年起,务在第九年内将各项筹备事宜一律办齐,届时即行颁布钦定宪法,并颁布召集议员之诏。”(《清未筹备立宪挡案史料》上册——转引自天林)上谕要求官吏之严实属罕见,反映了朝廷的决心和态度。
    
  B: 评价:《钦定宪法大纲》虽不是正式的宪法,但它却是制定宪法的根本准则。  作为中国历史上第一个宪法性文件,1908年的《钦定宪法大纲》是一个充满了清廷在君权问题上矛盾态度的文件,但是无论如何抓权不放,毕竟是中国历史上第一次对以往君主专制的否定,他赋予君主的权力与专制时代的君主权力不同。总还算是给臣民设定了一些权利,也限制了部分君权。反过来讲,它离宪政的要求还很远,但在中国宪政历史上毕竟迈出了艰难的一步。比如它规定:“大清皇帝统治大清帝国,万世一系,永永尊戴”“臣民于法律范围以内,所有言论、著作、出版、结社等事准其自由”;“臣民非按法律所定,不加以逮捕、监禁、处罚”等等,另外还有一些规定将司法权划归“审判衙门”,实际上是取消了皇帝的最高审判权。
首先要受宪法的约束。改革之初,军机大臣奕劻即说:“宪法一立,全国之人,皆受治于法,无有差别。”《宪法大纲》序言道:“夫宪法者,国家之根本法也,为君民所共守,自天子以至于庶人,皆当率循,不容逾越。”明确规定君主也要遵守宪法。
  其次,《宪法大纲》序言对国家政体和君主权力做了如下概括:“君主立宪政体,君上有统治国家大权,凡立法,行政,司法皆归总揽,而以议院协赞立法,以政府辅弼行政,以法院遵律司法。”这就确定了国家政体采取“三权分立”的原则,君主在行使权力时,必须受议院、政府和法院的制约。除了根本法之外,其它普通法也不得随意推翻。《宪法大纲》“君上大权”中规定:“惟已定之法律,非交议院协赞奏请钦定时,不以命令更改废止。”君主要改变法律,也需经过法定程序,先由议院“协赞”(即批准通过)。此外,君主总揽司法权,委任审判衙门,必须“遵钦定法律行之,不以诏令随时更改”。当然,清廷实行“大权政治”,法治原则不可能完全实现,但君主也不可能象以前那样“朕即是法”,多少还要受到尽管是“钦定”但须经议院“协赞”的法律的约束。同时,人民的自由权利也因此受到一定的保护。而且,从“新政”就已经开始的法律和司法改革,基本上是按照西方的法律原则改革传统的封建旧律,体现了某种进步的倾向。  
  “以政府辅弼行政”体现了行政事务应听取行政大臣的意见,并经其同意。“以法院遵律司法”和不能“以诏令随时更改”,说明君主在司法方面的权限也不是无限的。以上都是对专制时代无限君权的否定,而把君权限制在法律规定的范围之内。通常被人们指斥为封建专制象征的“大清帝国,万世一系,永永尊戴”和“君上神圣尊严,不可侵犯”两款,实际上并不违反立宪精神,因为在任何一个君主立宪的国家莫不有类似规定,君主立宪国家都实行君主世袭制,君主为国家元首,不负实际责任,只能让他处于特殊的尊贵地位。因为清政府搞的就是君主立宪,做这样的规定也是符合当时的实际情况的。  
  
    4、《逐年筹备事宜清单》则是筹备立宪的总体规划方案,有主办单位,有进度要求,责任目标等等,并且还有时间的规定。方案公布后,清政府的预备立宪也进入到一个实质性阶段,清政府按照预备立宪的时间进度,做了许多实质性的改革,如以前中国只有一部以刑法为主体的封建成文法典,预备立宪后,除了宪法、资政院、咨议局、地方自治等章制外,还初步制定了刑法、民法、诉讼法、商法、法院编制法、集会结社法以及报律诸方面的法律;同时初步改革政治体制,在中央建立了资政院,责任内阁和大理院,地方也建立了相应的机构,中国的民众参政意识也开始形成,一些民众并且已经开始取得了议政参政权。
    《逐年筹备事宜清单》分年排列,每项事情均指定了主办单位,进展速度、基本要求如下:
  咨议局:一九0八年筹备,一九0九年一律选举开办。资政院:一九0九年颁布章程,举行选举,一九一0年开院。
  地方自治和户籍。地方自治:一九0八年颁布城镇乡地方自治章程;一九0九年颁布厅州县地方自治章程,筹办城镇乡地方自治,设立自治研究所,以后续办城镇乡和厅州县自治,至一九一三年城乡自治一律成立,一九一四年厅州县自治一律成立。调查户籍:一九0八年颁布调查户口章程;一九0九年调查人户总数;一九一一年调查各省人口数;一九一二年颁布户籍法;一九一三年实行户籍法。融化满旗畛域:一九0八年设立变通旗制处;一九一五年变通旗制一律完成,化除畛域。
  财政和教育方面。财政:一九0八年颁布清理财政章程;一九0九年调查各省收支总数;一九一0年试办各省预算决算;一九一一年会查全国年收支确数,颁布地方税章程;一九一二年颁布国家税章程;一九一三年试办全国预算;一九一四年试办全国决算,颁布会计法;一九一五年确定皇室经费,设立审计院,实行会计法,一九一六年确定预算决算,制定明年预算。普及教育:一九0八年编辑简易识字课本和国民必读课本,一九0九年颁布;一九一0年推广厅州县简易识字学塾;一九一一年创设乡镇简易识字学塾;一九一二年推广乡镇简易识字学塾;一九一四年人民识字义者百分之一,一九一五年达五十分之一,一九一六年达二十分之一。
  法律,司法,官制等。修订法律:一九0八年修改法律,编订民律,商律,刑事民事诉讼律;一九一0年颁布新刑律;一九一三年实行新刑律,颁布民律,商律,刑事民事诉讼律;一九一五年实行民律,商律,刑事民事诉讼律。司法:一九0九年颁布法院编制法,筹办省会及商埠及各级审判厅;一九一0年前项审判厅一律成立,一九一三年府厅州县审判厅一律成立;一九一五年乡镇审判厅一律成立。巡警:一九0九年限厅州县巡警粗具规模;一九一0年前项一律完备;一九一一年筹办乡镇巡警;一九一五年一律完备。官制官规:一九0九年厘定中央官制;一九一0年厘定地方官制;一九一一年实行文官考试,任用,官俸各章程;一九一二年颁布新定中央和地方官制;一九一四年试办新定官制;一九一六年一律实行新官制。
  宪法:一九一六年宣布。皇室大典:一九一六年宣布。议会一九一六年颁布议院法和选举法,选举议员。弼德院:一九一六年设顾问大臣。  
  但是,历史已经不愿意给清廷这一缓冲时间了。

  5、《十九信条》
    清廷颁布了《钦定宪法大纲》后,由于在立宪问题上,坚持以九年为预备立宪期。对于九年预宪期,立宪派对清廷拖延的做法表示不满,他们先后组织了三次大请愿,要求召开国会,组织责任内阁。然而,革命派则更为激进,他不仅对“预备立宪”,对“君主宪制”更是不满。他们仍然在到处策划暴力活动,1911年10月10日,武昌暴动爆发。面对立宪派和革命派的两种压力,清廷只好接受了资政院提出的取消皇族内阁、召开国会的建议。然而,就在此时,驻扎在滦州的新军第二十镇统制张绍曾和第二混成协协统蓝天蔚等联名致电清廷,提出了“政纲十二条”,要求立即召开国会,制定宪法,组织责任内阁。清廷震惊之下,对“政纲十二条”全部接受,于10月30日连发三道“上谕”,表示要“誓与我国军民维新更始,实行宪政”。清廷为示决心,开始释放自戊戌变法以来的一切政治犯,准开“党禁”,承认革命党为正式政党,命令资政院迅速起草宪法,在宪法颁布之前,先拟定《重大信条十九条》(简称《十九信条》),宣誓太庙,于11月3日正式公布。并任命袁世凯为内阁总理大臣。组织完全内阁(责任内阁)。
  
  《十九信条》是非常时期的产物。从它的基本精神和立法技术来看,较《钦定宪法大纲》有着较大的进步。第一,《钦定宪法大纲》基本上是照抄日本《明治宪法》的条文,而《十九信条》则采用了英国宪法精神,结合实际情况,较之《钦定宪法大纲》有一定的进步;第二,《钦定宪法大纲》对君主权力的规定,漫无限制,而《十九信条》则采取英国宪法的“虚君共和”制,实行责任内阁制,对君主的权力作了很大的限制,实际上是议会君主制的宪法;第三,《钦定宪法大纲》只是拟定宪法的纲要,本身并没有法律效力,而《十九信条》则是先行颁布的宪法重要条款,具有法律效力。后来的一些宪法学家对其也有不错的评价,如杨幼炯《近代中国立法史》认为它是“有清一代之唯一宪法,亦我国历史上之第一次宪法也”,陈茹玄《中国宪法史》(台湾文海出版社1985年版)引尚秉和语:“《十九信条》深得英宪之精神,以代议机关为全国政治之中枢,苟其施行,民治之功可期,独借其出之太晚耳。倘能早十年宣布实行,清柞或因以不斩,未可知也!”但是由于革命党在全国的暴动已经开始蔓延,“预备立宪”的和平过渡已经无法实施,被“辛亥革命“所中断。
从<<钦定宪法大纲>>和《宪法十九信条》可以推测,至少清政府是希望仿效日本的君宪体制。再看看今天日本的宪政情况,

    三、评价

    1、日本对其影响:

    A:对宪法大纲
    (1)一方面,它同样根据“主权在君”的原则,由君主钦定,确定君主的最高权力。另一方面,钦定宪法大纲也如同日本宪法一样,引进了欧美国家的立宪原则。钦定宪法大纲也同样采取了“立宪制的原理”,预备立宪之初规定的“庶政公诸舆论”方针无疑体现了这一“原理”。概而言之,钦定宪法大纲体现了日本二元制君主立宪制的特征,出使德国大臣杨最曾说:“大权统于朝廷,庶政决于舆论,已全揭一代宪法之精神”(《清末筹备立宪挡案史料》、上册第三六七页。)
    (2)内容:这个1908年8月27日颁布的《钦定宪法大纲》,第一和第二条差不多是直接从1889年日本明治宪法的第一、第三条直接翻译过来的。
    (3)从改革的程序:清政府采取“预备立宪”的方针,以及筹备宪政的主要环节,基本上与日本的立宪过程相似。日本明治元年(1868年)天皇颁布五条誓文,约定预备立宪;明治八年(1875年)天皇发布“树立立宪政体诏”,正式开始预备立宪;明治十四年(1881年)又发布了明治二十三年召开国会的“敕偷”,并严申:“若仍有故求躁进,煽动事端,妨碍国家治安者,将处之以国法户”到明治二十三年(1890年)如期召开国会。清廷则宣布自1908年起,九年立宪,即过渡时期为九年。宣布立宪之后如何筹备,也基本上仿效日本。如改官制以为预备,就是根据日本的经验。九年筹备清单所列每年筹备事项,在日本当年立宪过程中,除了某些属于中国的特别国情,如旗制问题外,日本也多作了预备。资政院、谘议局的设立也是根据日本“立议院之基”的精神,清廷也“采列邦之法制,立上下议院之基础”。
    从清末宪政改革设置的中央机构来看,一九一一年清廷按着改动了的计划,提前设立责任内阁、弼德院、军咨府等机构,并裁撤了军机处,这种改变就是仿照日本的中央机构的模式作出的。
    B、对责任内阁。清廷对此作了说明:“统治之权属诸君上,则内阁官制自以参访日、德为合宜。日本宪法,各大臣辅弼天皇任其责,以国务大臣责任关于辅招之任务而生,故对于君主负责任”(《清末筹备立宪挡案史料》、上册第三六页。)第二,从内阁的产生来看,内阁总理各部大臣“均候特旨简任”,即由君主任命,这与日本“国务大臣任免黜涉、君主皆得自由”(《清末筹备立宪挡案史料》、上册第三九0页。)相同,而与英国由议会产生不同。第三,君主发布法律敕令及其它关于国务之谕旨,须由总理大臣或主管大臣“署名”,署名即表示有责任。这一点不仅日本是这样,英国也是如此。第四,除有法令特别规定者外,“凡例奏事人员,于国务有所陈奏者,由国务大臣代送”;“除国务大臣外,于国务有所陈述者,由国务大臣带领入对。”“日本制度,凡政治上之入对,必经内阁”(《清末筹备立宪挡案史料》、上册第五五九页。)英国也实行这一制度。第五,关于军机军令事件,由海、陆军大臣自行上奏,事后报告总理大臣。这一规定则是秉照日本内阁官制,其意在于保证君主对军权的直接控制。
    C:对军咨府的设立。日本的参谋本部是一个“专门负责制定军令和作战方案等方面工作”的军事指挥机关,“直接隶属天皇并对天皇负责”(《明治维新基本文献史料选译》、《明治维新的再探讨》第一四0页。)设立独立的军事指挥机构,直接受天皇控制。清廷从一九0九年即开始设军谘处作为基础,内阁成立时,便正式改为军谘府。军谘府的职责是“秉承诏命,襄赞军谋”(《宣统政纪》卷五二。),是一个如同日本的参谋本部一样独立于内阁之外,赞佐君主统帅海、陆军的总参谋部。
    D、对弼德院。“枢密院系天皇有关行政以及立法事项之最高顾问,但不干与施政。”(《明治维新基本文献史料选译》、《明治维新的再探讨》第一九七页。)设置这一机构的本意乃稳固天皇的权力以及增强其决策的正确性,使天皇能很好地驾驭和操纵国会与内阁。这是“立宪国家中所仅见之特有制度”(金长佑:《日本政府》第一一五、七五页。)弼德院的设立即是“如日本枢密院之例”,“为皇帝亲临顾问国务之所。”其权限“与内阁相为维系,所关重要,必须同时并设”(《清末筹备立宪挡案史料》、上册第五六三页。)清廷正是从日本的模式中领悟到这一点,“立宪官制其相与维系补助者,皆有精意存乎其间,而缺一有所不可。”(《清末筹备立宪挡案史料》、上册第五二七页。)因而极为“注重”。
     为什么?到底是什么原因,使得这些原来反对改革的人主张立宪呢?唯一比较行得通的解释是,这些人已经不再掌握实权了。各地军政大权一般都掌握在地方实权派,而且大多是汉族的手中。清朝统治的“合法性”与中央的集权,受到了前所未有的挑战;清朝显贵们想借“立宪”之名,行夺权之实。
    1、日本是一个君主立宪制国家,日本宪法在立宪国家中民权较少,专制成分最多。清廷在由专制政体刚刚开始向立宪政体过渡时,自然希望并且习惯于君主保留较多的权力,因此《宪法大纲》在许多方面抄袭了日本宪法是毫不奇怪的,它同样根据“主权在君”的原则,由君主钦定,确定君主的最高权力。
    2、》选择日本模式,还有加强中央集权的现实需要。镇压太平天国之时,兵权授于各省督抚,其后遂成惯例;而且,1860年后,汉人占总督的74%,占巡抚的81 %。这种格局成了清廷的一块心病。日本模式则可“复列圣之成规,收此统帅大权”。
    3、在满汉关系上:太平天国运动暴发以后,满洲贵族依靠自己的实力无法镇压,只好选用汉族官僚,同时由于战时需要,把很多原本属于中央的权利下放到地方督抚手中。太平天国运动被镇压以后,地方督抚中已经有一半以上的人是汉族官僚,他们所拥有的权利也比以前的督抚们大得多,经济和政治皆然,军政上更成尾大不掉之势。 “东南互保”,置清廷生死于不顾。很多官僚在自己的辖区内任用私人,安排亲信,经营自己的势力范围,把治下之地偷偷的变成一个个的“诸侯”,然后,又与地方士绅结成利益共同体,中央诏令到达地方以后,督抚们往往不是遵行,而是看实行是否于自己有利才决定是否实行,如果可能危及自己的既得利益则以“民意”为借口拒绝执行。1909年,国内暴发谋求速开国会的请愿活动也是受到地方督抚们的默许和支持的。

    2、 对我国宪政的影响
  《宪法大纲》是中国历史上第一次对以往君主专制的否定,他赋予君主的权力毕竟与专制时代的君主权力不同。专制时代,“朕即国家”,君主的命令意志就是最高法律,权力至高无上,不受任何限制,《宪法大纲》则对君主权力作了一些限制裁。首先要受宪法的约束。关于这一点,《宪法大纲》没有写明,但其前言中“上自朝廷,下至臣遮,均守钦宪法,以期永远率循,罔有逾越”的说明,是得到朝廷认可,承认按照宪法行事的。其次君主行使统治权力要受国家机关的制约。大纲前言对国家政体和君主权力做了这样的概括:“君主立宪政体,君上有统治国家大权,凡立法,行政,司法皆归总揽,而以议院协赞立法,以政府辅弼行政,以法院遵律司法。”(《清未筹备立宪挡案史料》上册,第五十七页。)这就确定国家政体采取了三权分立的形式,君主在行使权力时必须受议院,政府和法院的制约。
    1、从清末的“预备立宪”来看,除了人民主权原则,其它三条原则都有一定程度的体现。人民的种种权利,包括参政、言论、著作、出版、集会、结社,以及人身不受侵犯等权利和自由,都程度不等地得到兑现。如资政院和谘议局就是多少代表民意的机构,体现了人民的参政权。再如地方自治的兴办,人民得到一定的管理本地公益事业的权力,成为“未仕之官”。言论、著作、出版自由更是盛况空前。集会、结社自由也是前所未有的。立宪诏书颁布后几年间,公开性的结社就有数百个,其中很多是政治性团体。
    2、政府逐渐开明:皇族内阁出现后,立即受到舆论的批评,1911年10月29日,资政院议决,奏请罢皇族内阁,第二天朝廷就同意组织完全责任内阁,《宪法十九信条》并明确规定:“皇族不得为总理大臣及其他国务大臣并各省行政长官”,正式否决了皇族内阁的合法性。同时开放党禁,释放政治犯等等。王怡兄认为这一系列措施证明“说清室开始主动的朝着虚君立宪的方向前进。”对这个结论我虽不太同意,我度为这并非朝廷主动,而是被动。但不管是主动也好,被动也好,我觉得关键是要看它是否朝着正确的方向走。我看不到当时朝廷有什么举措是把政治推向“愈发趋于保守与封闭”的方向。事实上,朝廷后来已经把立宪日程,缩短4年,即把公布宪法的日期,从1916年提前到1912年;把召开国会的日期,从1917年提前到1913年。
    3、由此使当时的国人受到一次全方位的民主训练,从舆论宣传、集会结社、议员选举,议会活动等方面,人们从不同层次第一次亲身体验了民主的政治生活,这有助于他们的民主政治素质的提高。其中包括许多封建官吏,如资政院总裁博伦,开始根本不懂得如何组织开会,“每事必间秘书长处决”,过了一月便能措置自如。而且,在许多问题上,他往往倾向议员,以致军机大臣“盛怒”。许多封疆大吏,也逐渐接受了新思想,“政治上之见解与前渐异”。这种民主政治素质的培养和提高,又从另一角度反映了这次改革的近代化性质。
   4、思想文化界开始出现了一个前所未有的繁荣时期。
  宣布预备立宪,“庶政公诸舆论”之后,“民气日益发舒”,各种报纸书刊大量涌现。几千年的封建文化专制出现了松动,“庶人不议”的禁令解除了。人们第一次可以合法地指陈时政,议论国事,阐发民主思想。而且,还可以利用这种自由揭露腐败,抨击政府。为了开启民智,立宪派翻译编辑出版了上百种西方国家的政治、法学、财政、政党、历史、教育著作,其中重要的有:《民约论》、《政治学》、《宪法精理》、《代议政体》、《国家学纲要》、《政治原论》、《万国宪法志》、《万国官制志》、《英国宪法史》、《英国制度史》、《共和政体论》、《政治学新论》、《四大政治学说》、《政治学及比较宪法论》、《万国宪法比较》、《宪法研究书》、《宪政论》、《日本宪法议解》、《日本预备立宪过去史》、《日本议会法规》、《议会政党论》、《十六国议院典例》、《议院提要》、《选举法要论》、《自治论》、《欧洲大陆市政论》、《地方自治要鉴》、《地方自治规范》、《立宪国法制述要》等一系列著作,这些著作,在当时的中国对于建立最初的立宪体制起了积极作用。中国的学术思想也开始繁荣起来,如立宪派除已创办的《东方杂志》,《新民丛报》,又创办的许多新的杂志和报刊,如《中国新报》、《大同报》、《政论》、《国风报》、《自治学社杂志》、《预备立宪公会报》、《宪报》、《宪政新志》、《法政新报》、《宪政旬报》、《宪政述闻报》、《自治公报》等、日报则有《时报》、《大公报》、《国民公报》、《宪志日刊》、《宪政日报》、《西南日报》、《中央日报》等。这些报刊,大张旗鼓的介绍西方国家的新的政治学说,民主学说,宣传西方国家的民主、自由、平等,对于促进当时中国的进步起到了积极作用。

    3、 一点教训
    (1)由于立宪派出于策略的考虑而将宪政实质上限制皇权的核心思想隐而不发,致使清廷是在被连哄带蒙的状态下,步入宪政的险地,等到它一旦开始按照宪政模式进行运作时,便发现自己的权力处处受制,最终由于其认清了立宪的目的而屡屡违“宪”去达到不放权的目的,致使这场运动变成了结果上的欺骗,从而把自己送上革命的祭坛。

    (2)从这些改革的现实结果来看,清廷所面临的岌岌可危形势不但没有因此而得到暂时的缓解,反而诱发了许多先前潜在的不稳定因素,加上清廷在其他方面改革的失败措施造成的恶劣后果,使危机进一步加深了。前面提到的”预备立宪“计划引发了社会舆论的焦躁情绪,人们往往处于冲动之中,任何一个小事件都可能在得不到控制的时候激变为打规模针对政府的抗议行动,从而引起不必要的麻烦。咨议局的成立使社会精英们容易形成政治利益团体,他们每天在一起议论时政也比较容易在心理互动中产生得寸进尺的要求。比如,当政府已经答应速开国会的时候,一部分激进的人士就增加了信心,希望通过进一步施加压力以得到更打的让步,政府不答应他们的要求,他们就成为社会上带有悲壮色彩的英雄,容易引起人们的同情和支持,使更多的人参加进来,并采取更加激烈的行动,从而导致政府陷入孤立,最后不得不以暴力镇压的方式平息这种冲动。地方自治运动也是一样。它让地方官僚与地方上的社会精英之间形成一种默契,结成政治利益集团,地方政府甚至有时支持地方咨议局针对中央政府的抗议行动和抨击言论。这些如果站在政府的立场上看,对于改革的顺利推进显然是不利的。这样,政府就处于一种两难的境地之中,一方面,现实的政治形势要求它这么做,但他这么做又不能使社会的要求得到满足,反而容易诱发出对它自己更加不利的政治要求。换言之,不改革是亡,改革了也是亡,而且更早了。
 
 
 

 


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