中国的幕僚

　　我们知道，强悍好勇是中华民族的根性，中华民族又是一个充满智慧且重视智慧的民族。据说“有巢氏时代”，当大军远征时，只得在旷野上临时搭起的帐篷内休息。这种帐篷，古代称“幄幕”。“幄幕”里的大小事物总要有人处理，这里的人便是“幕僚”形成的雏形状态。

　　大约到了春秋战国时期，各国诸侯为称霸天下，纷纷招揽有各种特长的人，寄于自己门下，以为驱使。这个时候便产生了门客制度。如有名的平原君、信陵君都号称有门客三千。比较著名的有：毛遂、冯谖、蔺相如、侯嬴、朱亥等。

　　秦、汉时期在门客制度基础上逐步确立起幕僚制度。在强盛的汉朝时代，领兵打仗的大元帅率军出征时，有权自行招聘、选任文职僚属，设置府署，帮助处理军政事务，称为“开府”。其实即使并未开战，在和平时期这些将领都接受或礼聘一些有专长或名望的人留在自己身边，以供商讨军国大事。由于这类府署设于幄幕中，所以又叫“幕府”。可见，幕府一词源于中国。“幕僚”的职责主要是为长官提出建议、顾问咨询、帮助处理文书档案、管理文职行政事务。

　　汉代的幕僚种类繁多，有统帅司令部工作的“长史”；有参议军机，帮助指挥军事行动的“参军”；有管理文书及各类档案的“主簿”、“记室”，等等。

　　三国两晋南北朝时，战乱频仍，四处皆为战区，各地都实行“军管”，地方长官由武官兼任，将军左右的僚属也就从单纯的军官转变为辅将军“上马管军、下马管民”的文武兼任官职了，且文职比重往往超过武职。这一习惯传到唐宋时代。

　　唐代地方最高行政机关州、府衙门都设有长史、参军、录事等官职，号称“幕僚”；宋代诸州也专设“幕职官”。不过这些官职早已与军事行动无关，也不供职于狭义的幕府。直到明清时期，狭义的幕僚仍指服务于军事机构的文职官员。

　　晚清的曾幕（曾国藩幕府）、李幕（李鸿章幕府）都对当时的国家政治产生了重大的影响。后来，一概称幕僚为“师爷”。师爷在幕府中为幕主或出谋划策，参与机要：或起草文告，代拟奏疏；或处理案卷，裁行批复；或奉命出使，联络官场。凡此等等，不一而足。

　　古代之幕僚当今则称之为智囊。对内，他们凭借丰富的经验为官员任出谋划策;对外，则以自己的和超常的智慧独挡一面。无论是春秋战国时期的门客，还是到近年明清时代的师爷，几千年来各阶层的人们无不对他们拭目相看，尊称他们为：幕僚、幕宾、幕友、门客、谋士、策士、智多星、军师、参谋、师爷等。清代大学者袁枚曾谈过：“古名士半从幕府出”，古代比较著名的幕僚当数杨修，诸葛亮，刘伯温、范文程、邬师道帮助曹操、刘备、朱元璋、皇太极、雍正建立帝业、即使唐代大诗人李白、杜甫、李商隐等都曾有过从幕的经历。明朝一代以有不少人学律作幕，并闻名于世。嘉靖年间被誉为“名代第一才人”的徐渭，即为典型的绍兴师爷。

　　民国以后，延续了两千多年的封建官吏制度被效仿西方的各级政府、议会、司法体制替代，传统幕府这种个人色彩浓厚的佐官体制也失去了其生存的基础，而在中国政治生活当中跟随消亡。

　　世界的智库

　　值得当代中国人深思的是，在幕府从中国政治生活中消失的时候，世界上其他一些国家却借鉴了中国这种政治安排，发展起具有他们国家特色的幕府政治和社会幕僚服务行业。如１９３９年９月８日，罗斯福总统依据议会通过的《政府改组法》而颁布的８２４８号总统令，正式确立了总统办事机构的组成与功能。现在世界上一些著名的咨询公司也多是在上个世纪上半叶创立的。

　　在现代世界各发达国家的政府和部分企业当中，幕府的影子已经随处可见，政治家和企业经理人聘请私人顾问来协助自己决策是一种被广泛认同、采用并职业化的制度。在现代西方国家，具有中国传统幕府职能的机构被称为幕僚机构、传统幕府中的“师爷”、幕友被冠以顾问、助理、研究员等新名称。

　　在美国，根据罗斯福总统颁布的８２４８号总统令，一个总统竞选成功后，马上会成立自己的幕僚班子，一般被称作“白宫班子”（WhiteHouseStaff），由一系列高级顾问机构组成。其正式名称为：“总统办事机构（TheExecutiveOfficeofPresident）”，职责是协助总统履行任期内的事务，我们耳闻目熟的美国白宫办公厅主任、总统国家安全事务助理、总统新闻秘书等都属于这个班子。但服务于这个机构的显赫者不是美国政府官员而是被客气的称为“白宫官员”，是总统私人顾问，他们由总统直接任命，不须国会、法院等任何机构批准。近年来在美国，总统办事机构和政府机构在国家政治生活中的作用此消彼长，演义者当代西方社会的新的幕府政治（智库）。

　　美国作为超级大国，智库的作用举足轻重。全美大约有2000多个智库，现任国务卿赖斯来自胡佛研究所，基辛格、约瑟夫·奈都曾在哈佛大学国际事务中心任职，布热津斯基曾任哥伦比亚大学国际动态研究所所长。

　　美国智库概括而言可以分为体制内、体制外两种。体制内的智库处事低调并不与官方观点相悖。兰德公司是最有影响力的综合性战略智库，而和平研究所则被看作美国政府的“政研室”。国防部下属的防务分析研究所、亚太安全研究中心属于军事智库。具有政党背景的“企业研究所”则是保守派的研究机构。体制外智库的自由度较大，立场比较客观。具有大学背景的智库主要有：斯坦福大学胡佛研究所、哈佛大学费正清东亚研究中心、哥伦比亚大学东亚研究所等。另外还有布鲁金斯研究会、卡内基国际和平基金会、传统基金会。而美国外交关系委员会是无明显党派倾向的智库之一。

　　英国是老牌帝国，有许多智库，如伦敦国际战略研究所、皇家国际事务研究所。成立于19世纪80年代的费边社也非常有名。20世纪80年代是英国智库大发展的时期，成立了欧洲改革中心、公共政策研究会等。虽然英国智库也多标榜属于非政府组织，观点独立，但实际上有影响的智库大多依附于政党或政府部门。

　　俄罗斯安全与军事研究机构组成相当繁杂，既有官方的，也有民间的，甚至还有外国资助的；既有政府层面的，也有科学院系统的，还有军事院校所属的。上世纪五六十年代，苏联抽调全国优秀人才组建中央政策研究机构，最有实力的三大研究机构是社会科学院、社会科学研究所和马列主义研究所。苏联解体后，部分机构经改造后得以保留。90年代后期，西方资助的莫斯科卡内基中心东西方研究所、美国传统基金会等许多国际研究机构相继登陆。

　　印度智库的发展已有50年历史，正表现出很强的现实性和前瞻性。独立初期，印度数据统计研究所提供了许多经济发展数据，成为主要智库。成立于1965年的印度国防与分析研究所是第一个独立于政府和高校外的研究所，主要从事国家安全、外交政策和战略研究，在协助政府制定国际安全及外交政策方面起到了重要作用。20世纪80年代初，印度成立了经济发展研究所、国际经济关系研究院以及信息系统研究所，很快发展为主要智库。

　　我国的政府部门中虽然没有明确智库（幕僚机构），但像中央党校、国家行政学院、国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院，社科院、等机构和一些省部委的政策研究室、参议室等都属于佐官性质的幕僚机构……它们有一个共同的名字，即官方智库(或官方智囊机构)。改革开放30年来，中国高层智库体系日益发育，但由于体制上的问题，他们的作用发挥不如西方国家显得更加直接和透明。

　　相信，随着中国的改革开放政策的逐步深入，随着十七大提出探索实行“职能有机统一的大部门体制”的战略部署，更多的专业人士将会逐步以政府顾问形式介入中国的内政、外交、军事，经济、科技、教育、文化、人口、资源、生态、太空等新领域；研究内容也呈现综合性和跨国性。笔者认为即将实施的“大部门制”应在维护中央权威和巩固党的领导权基础上大胆引入幕僚体系（智库）。单纯的“决策层”和“执行层”结构的缺陷是决策失误性高。引入幕僚，可提高大部门决策者的决策质量；可解决大部门采用传统方式引入人才的各种矛盾，使大部门根据需要，方便聘请各种知识结构的人才为其服务；可提高对行政领导能力要求，让那些没有真才实学的不能凭 “口才”蒙混入职，给大部门造成危害。同时，也为真正有才能的人提供机会，让他们减少进入新大部门所面临的传统阻力。长期致力于政府改革的研究的国家行政学院公共管理教研部教授汪玉凯强调：在设计“大部制”改革方案时，要借助专家力量，加上民众的讨论，经过充分论证，坚持科学性，立足长远，用智慧和制度规范“大部制”的改革。（林霜 《社会科学报》1.3）

　　中国幕僚系统正在理性回归!（而不是只管出主意，不管结果的古代门客，也不是扭曲理论迎合权力的经济学家）中国智库必将成为展示中国软实力的重要部分，同时也必将成为中华民族伟大复兴的中坚力量！