2023年4月27日，美国国家安全顾问杰克·沙利文在布鲁金斯学会发表演讲，全面阐述了拜登政府的国际经济政策议程，并首次提出“新华盛顿共识”（New Washington Consensus）将成为未来美国经济战略规划的思想基础。这标志着美国经济理念和战略实践正在发生自20世纪70年代以来最大幅度的转型。这一转型不仅关系着未来国际经济秩序的演进，也将对我国的经济发展和经济安全造成深远影响。

一、美国经济战略实践的两条线索

纵观历史，美国经济思想光谱上存在“一明一暗”两条并行线索，即杰斐逊主义与汉密尔顿主义，它们分别脱胎于以自由主义为内核的“不列颠传统”与以国家主义为特征的 “德意志传统”。不过，由于自由主义更便于理论提炼和叙事传播，而国家主义更长于操作实践，杰斐逊主义在美国更引人注目，汉密尔顿主义在美国的影响却常被低估甚至忽视。

19世纪的美国总体处于杰斐逊所主张的自由放任时代。这一思想强调，政府不过多地干涉经济活动与社会生活，而是实行最低限度的政治控制，从而形成了一种“小政府、大市场”的宏观经济制度结构。彼时，美国除财政部外没有太多管制经济的联邦政府机构。作为首任财政部长的汉密尔顿曾主张建立更为强大和集权的联邦政府，以此推动国民经济发展。1791年，他还向国会提交了《关于制造业的报告》，提出国家应以保护性关税、财政补贴等措施鼓励制造业发展，强调联邦政府应在产业发展中发挥重要作用。但在杰斐逊主义的强势影响下，该报告最终被国会否决，汉密尔顿一手推动创立的美国国家银行在第二次期满之后也未得到国会的续约批准。 

19世纪末至20世纪初，汉密尔顿主义在美国经济生活中影响日盛。在19世纪中期的洲际铁路计划中，俄亥俄州、马里兰州等地方政府提供资金和出让土地，推动了铁路建设和沿线产业发展。这成为美国早期产业政策实践的成功案例，不过实践者主要是州政府而非联邦政府。20世纪初，随着工业化和城市化导致公共事务更加复杂化，同时随着美国成长为世界第一大经济体，需要积极扮演国际领导者角色，立基于杰斐逊主义的虚弱“国会政府”已力不从心。进步主义运动由此兴起，要求提高联邦政府的行政能力，增强技术专家而非特殊利益集团在国家事务中的作用。在这一时期，劳工部、商务部特别是美国联邦储备委员会等政府机构先后建立，美国在经济领域进行了自立宪运动以来最重要的一轮国家建设。20世纪30年代的大危机对自由放任的经济思想和制度再次构成严重挑战。罗斯福通过“新政”急剧扩大联邦政府职能，行政部门首次大规模介入国内经济活动，使美国进入“大政府”时代。从19世纪末20世纪初的进步主义运动，再到后来的“新政”运动，美国完成了经济理念的第一次重大转型，汉密尔顿的思想重新复活，它在经济学教科书上被概括为凯恩斯主义。

20世纪70年代的滞涨危机又将美国经济思想的钟摆推向了自由主义。经过80年代“里根经济学”的政策革命，凯恩斯主义在美国声名狼藉，以倡导解除管制、自由市场、削弱福利体系为核心理念的新自由主义大获全胜，成为美国压倒性的经济理念。它不仅成为美国学术界和政策界的主导思想，而且成功改造了世界银行和国际货币基金组织的主流经济意识形态，最后被智库学者提炼为十条政策药方，即为后来闻名世界的“华盛顿共识”。借助美国的全球领导地位和榜样示范效应，再加上有利的国际环境，这一共识迅速蔓延全球。一方面，20世纪90年代苏联模式的崩溃与东亚模式的困境提升了美国自由主义经济理念的吸引力；另一方面，由华尔街的金融力量和硅谷的技术力量所联合主导的经济全球化在乌拉圭回合谈判结束之后进入新高潮，这也增强了自由主义的魅力。

2008年金融危机爆发之后，美国内社会针对自由主义的反叛力量开始大规模孕育。在对内方面，美国经济不平等日益严峻，广大中下阶层在经济全球化中并没有获得充分的福利，而金融集团和技术精英攫取了经济全球化中的绝大部分收益，这加剧了美国内社会的分裂和政党政治的极化。在对外方面，来自中国的经济竞争压力日趋上升，美方认为，基于自由主义思想所制定的对华接触战略不仅没有改变中国，反而给美国培育了一个强劲的综合性竞争对手，并逐渐侵蚀美国领导的自由国际秩序。内外条件的变化在美国内部激起了长达十年之久的学术反思和政策辩论，这本质上也是200多年前杰斐逊和汉密尔顿辩论的再现和升华。但受制于自由主义的强大惯性和路径依赖，以及美国连续两任总统政治领导能力的匮乏，在21世纪的第二个十年里，这种对自由主义的反叛力量并没有形成系统的行动指南和最终的政策方案。 

二、汉密尔顿主义回归与“新华盛顿共识”成型

拜登政府上台后，美国社会内部累积的巨大变革力量开始凝聚成强大的执政共识，即从信奉市场至上、推动自由经济转向强化政府干预、护卫国家安全，美国的决策者将其概括为“新华盛顿共识”（以下简称“新共识”），这是汉密尔顿主义在隐匿了40多年后的再次回归。沙利文所发表的题为“重振美国经济领导力”的演讲，就是当前“找回汉密尔顿主义”浪潮的集中呈现。在沙利文演讲前后，美国商务部长雷蒙多围绕“美国的竞争力与中国挑战”、财政部长耶伦就“中美经济关系”、拜登首次围绕“拜登经济学”分别发表演说。这四场演讲的核心思想高度一致，表明美国执政精英在调整经济战略方面已形成比较坚定的共识。

“新共识”强调美国正面临四大挑战，使其难以继续坚守以支持经济全球化和自由市场经济为核心的“旧共识”。首先，美国产业基础正在被掏空。经济全球化导致美国制造业大量外流，以及美国产业结构过度金融化，重创了美国的产业生态系统和科技创新能力，2008年金融危机和2020年新冠疫情则暴露了美在产业结构和供应链上的巨大缺陷。其次，地缘政治和安全竞争对经济发展产生日益巨大的影响。随着中国在全球经济体系中的作用和地位快速提升，中国已经逐渐由伙伴与合作者转变为美国领导地位的重大竞争者。再次，气候变化危机加剧清洁能源转型压力。“新共识”将经济发展战略和应对气候变化融合一起，强调美国需要通过精心设计的投资战略来推动技术创新，同时实现气候目标和就业目标。最后，美国内经济不平等扩大并威胁民主制度的稳定运行。建立在“旧共识”基础上的经济政策特别是对富人和大公司的减税政策不仅没有惠及工薪阶层，反而摧毁了中产阶级。这助长了以特朗普为代表的民粹主义运动的兴起，进而将美国的民主制度置于危险境地。

“新共识”还包含拜登政府正在或即将采取的应对上述挑战的行动方案。第一，利用“现代美国产业战略”培育国内产业生态，打造新的产业基础。私人投资无法充分服务于国家抱负，因此需要通过政府增加有目标的公共投资来动员私营部门投资，以支持战略性关键产业的发展，这些产业将成为未来数十年美国经济增长的支柱。第二，加强与盟伴的合作。美国要建立一个强大的、有韧性的、先进的和有包容性的技术工业基础，离不开盟友和伙伴的支持。第三，超越传统的自由贸易协定，建立着眼于时代核心挑战的新的国际经济伙伴关系。当前全球经济问题不仅限于降低关税，还在于供应链韧性、可持续增长、增加就业、打击腐败等多个方面，因此需要与盟伴建立起“超越传统自由贸易的新型国际经济伙伴关系”。第四，向新兴经济体调动数万亿美元的投资，以革新这些国家的基础设施，同时致力于解决脆弱国家面临的债务困扰。第五，通过“小院高墙”策略保护美国的基础技术，具体手段包括技术限制、投资审查、出口管制等，确保未来的技术服务于所谓“民主国家”和美国国家安全。

“新共识”就中美关系的未来发展释放了三个重要信号。第一，中美是战略竞争关系而不再是合作伙伴关系。美国将在经济上与中国展开全面竞争，但并不寻求完全经济脱钩，并期望在气候变化、粮食安全、健康安全、债务纾解等全球挑战上开展合作。第二，中美战略竞争的关键在于产业和科技。沙利文指出，中国对清洁能源、数字基础设施等关键行业的支持正在“侵蚀美国的产业基础和科技竞争力”。“新共识”呼吁美国对关键产业领域增加政府投资，应对中国挑战。第三，美国需同时动用国内与国际力量以期在产业与科技方面竞赢中国。对内增加公共投资提升自身在产业和创新方面的实力基础，对外与盟友和伙伴深化技术和产业协作，同时联合盟伴采取措施限制中国获取先进技术，阻滞中国的技术赶超。

简言之，“新华盛顿共识”的内核在于，美国要摒弃对自由市场的过度迷信和美好期许，而决心动用国家机器的力量，从国内产业政策和国际经济联盟两个方面，全面复兴国内产业生态系统和科技创新能力，以达到在国际上竞赢战略对手、在国内重建强大中产阶级的战略目标。它既是未来美国制定内外经济政策的指南，也是拜登政府近两年来经济建设实践经验的提炼。拜登政府的实践分为两大方面，一是以“在岸生产”为目标的产业政策，集中体现在《基础设施投资与就业法案》《芯片和科学法案》《通胀削减法案》三大经济立法上；二是以“友岸外包”和“近岸外包”为核心的产业外交，在全球、区域和双边多个层面推出诸多产业与科技合作新倡议或新机制，构建一个以削弱中国经济影响力为目的的联盟网络。

“新华盛顿共识”使中国经济发展与经济安全面临更险峻的外部环境，但也给中国在全球政治经济思潮的嬗变中谋求思想引领地位创造了重要契机。近十年来，美国一直对中国的产业补贴政策和基本经济制度横加指责，将中国塑造成为国家资本主义模式的负面典型。然而，当前美国政府却自食其言，开始全面拥抱产业战略和国家干预，很大程度上是在学习中国“有效市场+有为政府”的发展模式，这在某种意义上体现了中国实践的全球共通性意义。以此为契机，我国可以加快中国式现代化理论体系建设，并通过他国更易于理解的表达方式加强传播力度，推动中国成为一个具有全球引领力的思想大国。

（李巍，中国人民大学国际关系学院教授、北京大学国际战略研究院特约研究员）