研究福利国家的文献浩如烟海，但是，不同学科、不同角度和不同的理论工具对当代福利国家进行研究所做出的结论却是见仁见智，甚至相去甚远。本文的目的在于运用西方“合作主义”的理论工具对当代西方福利制度进行规范性的分析讨论，将合作主义因素的多寡作为福利制度分类的重要依据，在这个基础上，从公共物品供给和社会支出规模的角度对社会福利（社会保障）制度与经济制度二者之间的关系做一尝试性的探索。

众所周知，战后几乎所有西方发达国家确立福利社会的制度基础是三方合作机制（雇员组织、雇主组织和国家）；这里，“合作主义”这个概念就是对这些福利制度的一种描述。西方学者大量运用这个概念对福利制度进行规范性或经验性的分析，其研究方法日趋成熟。

对合作主义福利制度的分析与归纳无疑是建立在定性分析基础之上，它逐渐被学界所认同，引用频率越来越高。作为一种工具，定性分析是非常重要的，对于研究战后以来尤其是73年经济危机以来西方福利国家社会经济政策的发展趋势可以给出一个轮廓比较清晰的曲线。但是，由于西方福利国家的“混合经济”性质等原因，那些被列入“非合作主义”行列中的西方国家政制架构也必定“混合”着合作主义的因素。如果将奥地利和美国作为公认的合作主义与非合作主义的两个典型样板国家的话，那么，处于“中间地带”或“模糊状态”的国家又如何做出如何解释？

近10年来，一些西方学者试图采用定量分析的方法对主要发达国家进行合作主义因素的度量。在这方面，威廉姆森和兰博尔做了一些开拓性的工作。在他们对社会养老金的研究中，根据国际劳工组织提供的资料，筛选出18个国家和22年（1959年-1980年）的396组数据，设计出一组相关系数以后，获得一种测度方法，运用该方法，将18个案例国家按合作主义因素评分的高低多寡予以排列，从而向人们展现出一个关于合作主义因素与合作程度的排序，请见表1。

 

表1               18个主要国家中“合作主义”因素与程度

测  量  值

资料来源：Williamson, J  B. and Pampel. F  C. （1993）: Old-Age Security in Comparative Perspective, Oxford University Press,  p. 194

 

从表1中可以看出，在这个频谱两端是合作主义因素最多的北欧国家和因素最少的是讲英语的国家。日本、澳大利亚和西欧的一些国家处于中间状态。威廉姆森和兰博尔作为老龄问题和养老金问题的专家，他们之所以将养老金和老龄人口与GDP等变量引入测度方案之中并据此来对合作主义因素进行测评，是因为从中可以捕捉到对养老金给付可以产生影响的一些重要原因，进而可以看出老龄人口作为一个利益集团（现实的和潜在的）在国家政制架构中的重要程度及其在公共政策中的作用程度，或间接地看出其利益集团组织化的程度；在他们看来，这些变量正是测度和评价一个政制的合作主义因素和合作程度的重要变量。

在威廉姆森和兰博尔之前，艾斯平－安德森在对资本主义社会的劳动力和社会福利进行“非商品化”研究中将合作主义的福利制度作了更为深入的研究。在中世纪即传统社会中，劳动力和福利制度并没有完全商品化，那时，福利与劳动契约没有什么关系，一个人的生存能力是由家庭和教会等决定的。但在资本主义社会，当劳动力的需求和劳动力本身成为商品时，人们在市场以外的生存能力就受到了威胁，因为劳动力不同于其他商品，他要生存，他要消费，他有生老病死，而且他也会在生产他们自己以及他们所赖以生活的社会。在资本主义社会，竞争愈激烈，劳动力的价格就会愈便宜，因为他作为商品是可以被取代的甚至可以被淘汰。也就是说，劳动力商品化程度越高，社会福利项目的商品化程度就越高，反之就越低。在他的研究中发现，北欧国家的非商品化程度倾向较高，而昂格鲁-撒克逊国家在这方面则较低。在前者中，它们的政制表现了较高的合作主义因素倾向，而后者则相反。他筛选出18个案例国家对它们的合作主义因素给予评测，与威廉姆森和兰博所不同的是，他引入的变量范围较大，将私人养老金和私人医疗保险占其总支出的比例和个人资产调查占社会总支出的比例等均作为变量引入评测方案中，根据他设计的相关系数，计算给出的18个国家得分情况即合作主义因素与程度的评价结果与威廉姆森和兰博尔做出的研究结果大同小异，请参见表2。

 

表2                 18个国家的合作主义，极端国家主义，个人资产调查，

市场力量，普遍主义和福利平等程度（1980年）

(a)   以职业区别公共养老金方案的数目来测量，只包括主要的方案。

(b)   以政府雇员的养老金开支在国民生产总值中的百分比来测量。

(c)   对济贫开支的估计不考虑基于收入调查之后的给付（如斯堪的纳维亚国家的住房津贴，德国的失业补助，澳大利亚和新西兰的老年、失业和医疗补贴）。要注意的是这两种目标的类型之间的界线是很难划分的。在此我们是根据个人对各国体制运行状况的进行评估的。

(d)   老年、失业和医疗补贴的平均数。（诸如澳大利亚和新西兰的失业和医疗补贴，它们是建立在收入调查基础上的补贴计划，因为未能提供全面公民权利的给付而被评为0分）

(e)   老年、失业和医疗的社会给付的最低与最高额之间的平均差（根据税后净补贴计算）。给付差距的计算是根据保证最低社会给付对该体制最高可能达到的合法给付的比例。

(f)    没有数据。

★  资料来源：Gosta Esping-Andersen（1990）: The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press, P.70

 

        艾斯平－安德森教授在表2中给出合作主义因素的得分评价结果，本质上讲是运用“非商品化”（de-commodification）这个研究工具进行测量的结果，即非商品化程度越高的国家，一般来说它们的合作主义倾向也就越高。换句话说，非商品化倾向与合作主义因素具有某种内在关联性，据艾斯平－安德森的考察，它们二者之间有着某种“非常接近的血缘关系”[1]。这是因为，从意识形态的传统上看，合作主义强调的是对家庭、道德、权威的依赖，而不是对市场的依赖；从路径依赖的历史过程来看，欧洲早期的工人运动许多是建立在技术工人联盟、互助社，后来是建立在政党活动的基础之上，即“参与者”是有“资格限制”的。因此，合作主义也好，“现代福利国家”也罢，它们产生在欧洲是不足为怪的，甚至贝弗里奇报告诞生在欧洲也是“合情合理”的，因为它通篇所表达的“三U”思想体系[2]，在艾斯平-安德森那里均被认为是具有强烈的“非商品化潜能”（a strong de-commodifying potential）[3] 。为了证明他的上述判断以说明福利国家在非商品化方面的不同潜能，在引入养老保险金、医疗保险金的变量之外，他又引入了失业保险这个主要的社会保障项目，在对18个国家进行其覆盖人口比例的加权计算之后进行非商品化分数的计算，从而发现这三个社会保障项目在不同国家其非商品化潜能上有明显的程度差异，从而显示出在这些国家中社会福利的非商品化程度存在着本质上的差异。请见表3。

 

表3  18个主要福利国家非商品化总分的排列情况         

资料来源：Gosta Esping-Andersen（1990）: The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity，Press, P.52.

                   

 

这个表格显示，根据社会福利的非商品化程度得分情况，这18个国家基本上可以分为三组：第一组为盎格鲁-撒克逊裔的国家，他们基本上属于自由主义或保守主义政制，其特点是非商品化程度非常低。第二组尤其是第三组斯堪地纳维亚国家非商品化程度得分最高，他们几乎都是社会民主主义占优势的国家；高度非商品化几乎可以是合作主义政制的同义语；他们不是巧合，而说明非商品化程度越高，这些国家三方合作的因素越多，合作程度越高；反过来说，合作主义的一个重要特征可以归纳为其社会福利提供方式的非商品化程度比较高，而第一组即那些历史上自由主义占统治地位的政制则相反。

蓬勃与持久的工人运动和成熟与发达的社会民主党（思潮）是欧洲之所以成为合作主义政制发祥地的重要原因之一。正如某些西方学者所指出的，“工人阶级运动为国家从自由放任过渡到某种合理化形式的经济干预和福利国家的发展提供了主要的原动力(main impetus)……从本世纪30年代开始，工人运动是整个瑞典社会组织的发动机(motor)[4]”。合作主义政制与社会民主党之间的这种天然关联性可以用瑞典这个典型的合作主义政制来加以诠释：从1932年至1991年瑞典政府几乎没有间断过被社会民主党统治，即瑞典的社会民主党的制政时间比任何一个其它欧洲国家都要长；换一句话，瑞典是世界上劳工组织力量最为强大的国家之一；但反过来讲，与其它欧洲国家相比，瑞典也是最极少有工人罢工的国家之一。瑞典的这“一长一强一少”的经济社会特征与其社会合作主义政制究竟何为因果？答案似乎应为“你中有我，我中有你，互为因果”。瑞典合作主义政制有三个主要支柱：一是集中的工资谈判和有序的劳资关系，二是指向明确的“劳动市场政策”；三是对福利制度的普遍共识[5]。其实，说到底，这三个支柱就是“三方伙伴主义”的外象表现形式。瑞典这三个支柱的功能体现或称“三方伙伴主义”的实施途径是签署“社会契约”。三方签署（少数国家为两方）“社会契约”的基础是劳资双方之间的“社会谈判”。“三方伙伴主义”——“社会契约”——“社会谈判”，它们之间几乎可以划等号，也就是说几乎可以与“合作主义”划等号。考察一下欧洲国家的合作主义政制，上述描述和总结几乎概莫能外。

 

 

前面关于欧洲合作主义理论的研究和合作主义福利制度发展历程的回顾使我们了解了当代福利国家、福利制度和社会保障制度的历史地位和历史作用，作为人类文明一部分，它们的存在使我们进一步了解了福利制度与经济制度之间至少具有如下关系：

        1、 福利制度的性质决定着经济制度模式的选择

对某种社会保障制度的选择和设计，实际上意味着是对其相应的经济制度的选择和设计，即社会保障制度在某种意义上说就是社会经济制度本身的体现，二者之间不是“两层皮”，福利制度模式的追求说到底就是经济制度模式的追求。社会保障制度在某种意义上说之所以寓示着社会经济制度的本质，是因为：

第一，从公共支出规模和公共产品供给的角度看，社会保障和社会福利制度的差异性是一国经济制度的最重要的体现，因为他不仅涉及到养老、失业、残障和医疗等单项的社会安全体制，还涉及到了教育、住房、卫生等关系全体社会成员切身利益的投入产出的根本体制问题，涉及到金融（养老金的运营）、银行（金融银行体制）、财政（社会保障预算）和劳动力市场制度等若干国民经济运行机制问题，进而体现一国福利项目的商品化程度和收入再分配即经济制度的模式问题（例如，就福利的实物补贴与货币补贴问题来说，计划经济时代无偿分房的实物补贴的福利制度就是与其高度集中的经济体制相配套的，再例如，由“国家分配工作”的那种100％就业的体制即几乎根本不存在劳动力市场、劳动力不流动和不存在失业现象的体制就是与高度集权的中央计划经济体制相适应）。“社会福利”与“社会保障”显然是两个不同的范畴，前者的内涵远远大于后者[6]。福利制度的内容还包含教育、卫生、住房等领域，盎格鲁·撒克逊模式（例如美国）与欧洲模式或称莱茵模式之间在这些领域的制度差异是非常大的，这是不争的事实；这些差异不仅体现在受益人的身上，更重要的是表现在其投入与产出、供给制度的差异上，甚至，即使在加拿大如果将教育视为一个产业的话，都会引起许许多多的争议[7]。教育也好，卫生也罢，作为一种公共物品（public goods）或半公共物品（quasi-public goods），在几乎免费供给的国家与在几乎是全自费购买的国家里，它不仅关系到每个社会成员的社会福利制度模式问题，还关系到这个社会的就业制度模式、劳动力市场模式，甚至还关系到公共支出即教育与卫生制度（公共物品）的提供方式与模式问题。而如果将公共物品的清单再延伸至居民享用的自来水、电、交通、住房、道路桥梁、城市防火的范围，那么，它们的总和就构成了国家干预经济生活的方式问题，这时，国家干预经济的范围与深度自然就成为考量经济制度的一个重要因素了[8]。在西方经济学文献中，“关于收集垃圾的经济学”的著作之所以比较成熟，几十年来吸引了众多学者，就是因为在社会服务、社会公益和社会福利的提供方式比较研究中收集垃圾的方式是最具有典型意义不过了，而对其每种方式的选择则折射出了其经济制度的本质。

        第二，从公共选择理论的角度来分析福利制度与经济制度的关系来看，我们还可以说，既然公共物品的决定过程就是公共选择的过程，那么，对福利制度的选择事实上就是公共选择模式的选择。因此，我们可以这样逻辑地认为，一国福利制度中合作主义因素的多寡直接或间接地都影响着其公共选择的过程。西方国家三方合作制度即合作主义政制中呈现出的不同谈判内容的“议合”就充分体现了这一点：在有些国家，集体谈判的内容只有工资，而在些国家其范围则很广泛，包括就业政策、福利政策、社会公益项目，等等。因此，正是在这个意义上，合作主义被一些学者认为是对市场失灵和政府的失灵做出的一种反应或一种制度安排。

        第三，对社会经济制度的各种权威评估体系中几乎有一半以上的变量都涉及到各种社会福利项目。因此，制度被认为是达到目标的工具和产物，而不仅仅是达成共识的过程；其中，教育、养老金、制止犯罪、创造就业机会、保持物价稳定、甚至鼓励家庭价值等等变量都被认为是最紧迫的事情[9]。对制度效绩评估的三个学派中虽然有的强调制度设计，有的注重社会经济因素，有的则偏重社会文化因素，但是，测评的变量因素中相当一部分都属于公共物品、公益物品或福利项目之类。例如，在“意大利实验”中，对其1978－1985年的制度绩效指数的9种变量评估中，福利项目占了5个；对其地方政府绩效的15个指数成分评估中，社会福利项目占了8项，甚至包括运动设施、排污系统、图书馆、垃圾回收、供水系统等等项目的提供[10]。

        第四，与政府的其它经济职能一样，在社会保障和社会福利的供给中，政府干预和市场的作用也同样存在个“边界”的问题，从这个意义上讲，一国的社会福利和社会保障的制度几乎可以看成是其经济制度的翻版；其他经济管理领域中政府与市场的边界的程度几乎可以折射出其在社会保障中边界的远近。请见图1（社会福利：二维方法的观点）。

 

 

 

     图1中X轴的左侧表示政府承担较高的责任，属于“制度化的”类型，本世纪30年代尤其是二战以后国家大规模地承担起社会福利责任之后，许多西方国家的社会福利已成为“制度化的政府责任”，即以贝弗里奇报告所代表的典型的对全体国民提供社会福利供给的服务制度化了。在X轴的右侧则相反，主要是指基于家庭资产调查仅对弱势群体提供福利服务的体制，因此它的政府责任被称之为“补缺型”的。Y轴指的是社会福利的提供与发送系统，上部表示中央集权式的，下部表示分权式的即多元主义的或称私有化的。一般来说，X轴的右侧和Y轴的下部相结合的国家比较多，即“补缺式”的政府责任大多与分权式的多元主义供给体系连在一起，而X轴的左侧与Y轴的上部相适应，即承担较多责任的“制度化”模式与集权型的福利发送体系往往结合在一起。简言之，上图中，A与B点一般来说具有相互结合的倾向，C和D点之间则具有相互结合倾向。可是正如米什拉所指出的[11]，也有例外，例如，荷兰是世界上社会福利支出最高的国家之一，可由于其国内宗教等原因它的福利提供与发送体系却是多元主义的、分权式的。也就是说，B和D点的结合在荷兰可以和平共处下去。图1中A、B、C、D四个点（或称四个区域）的相互结合与组合是西方国家“混合的福利经济”的重要特征。

        问题在于，战后以来半个世纪西方国家经济史中几次出现的福利收缩与扩张的过程表明，政府的责任收缩之后，社会的责任（例如私人慈善机构）便常常自动“替补”上来，它们之间的关系是简单的“功能性替代品”吗？政府在福利供给者的责任上的收缩就意味着国家在社会价值和社会福利活动的法律监督责任上的“缺位”吗？社会福利的“结果”与“手段”之间是一种什么关系，或者，社会福利作为国家保证的“公民权利”原则与政府制定的福利发送与提供手段这二者之间，它们是一回事儿吗？我们对上述三个问题的回答显然是否定的，它们当然不是客厅里简单的重新安排家俱的问题[12]，而是涉及到制度安排的性质问题，是政府与市场的界限的安排问题，是与一国经济体制相适应的社会保障制度安排问题。

        上世纪初至中叶以来，从东方到西方，从列宁的“国家辛迪加”到罗斯福的“新政”，从救治资本主义经济危机的凯恩斯主义到50-60年诸如民族国家的独立运动，强调政府代表公共利益组织和管理经济职能成为一种时尚，国家提供与介入福利供给成为一个潮流，美国和欧洲等主要发达国家政府职能膨胀的演变历史向人们展示了一幅它们向社会福利领域不断“扩张”和干预的全景图。以美国为例，在扩大国家经济干预方面，在罗斯福“新政”时期，从1934年开始，美国接二连三建立了证券交易委员会（SEC）、联邦通讯委员会（FCC）、民用航空局（CAB）等，使美国逐渐成为“管制资本主义”[13]，1935年美国颁发了《社会保障法案》；在后来的肯尼迪的“向贫困开战”和约翰逊的“伟大社会”的经济干预过程中，又有一系列社会保障条例出台，美国的福利体系得以完善，其社会保障水平经历了一个黄金时期。

        对上述战后世界经济史的回顾使人们看到，政府经济责任不断扩大的历史必然伴随着政府福利责任的膨胀；政府有什么样的经济责任就基本上有什么样的福利责任。

        2、当代任何制度都内含着某种程度的合作主义因素

        合作主义因素或称三方伙伴合作的程度在当代任何发达国家的经济制度和福利制度中都只是一个大和小的问题，而不是客观上有没有问题；它们在社会保障和社会福利制度中的存在只是一个多和寡的问题，而不是主观上要不要的问题；它们自19世纪末尤其是本世纪初开始正式登上历史舞台以来，与几乎所有西方国家的社会保障制度相生相伴，相互依存，成为一枚硬币的两个侧面；这个历史现象的出现，是现代文明国家发展进程中一个不可逾越的历史阶段，是现代社会保障制度与现代社会福利制度的结构中一种不可或缺的要素。

        第一，纵观当今西方世界，不存在合作主义因素的社会保障制度几乎是不存在的。正如本文表1、2、3中所指出的，在18个样板国家中，合作主义因素最少的国家或称典型的非合作主义福利政制当属美国；即使在美国，微观层面即企业水平的集体谈判也属机制性质的，美国1400万名州和地方政府的雇员中大约50%有700万人享有集体谈判权，工人参加工会的比例也为13％[14]。从表4、5中可以看出，纯而又纯的完全排除合作主义因素的福利制度几乎是不存在的，不现实的。

 

 

 

表4：主要发达国家的工会参加率

 

资料来源：BIP. Le travail dans le monde 1997 – 1998. Relations professionnelles, démocratie, et cohésion  sociale, Genève. Bureau intermational du Travail, 1997.

 

 

表5：17 个经合组织国家集体谈判的层次，1980－1994

 

资料来源： OECD, Perspectives de l’emploi, 1994.

注：a1=企业/工厂； 2=部门； 3=中央一级。

        b: →代表变化的方向。

 

 

        第二，合作主义政制的诞生是现代文明国家发展进程中一个不可逾越的历史阶段，是现代社会保障制度与社会福利制度的结构中一种不可或缺的要素。众所周知，一百多年以前，欧洲工人运动的蓬勃发展是现代意义上的社会保障制度诞生的催生婆；既使半个世纪之后美国《社会保障法案》的诞生也是美国工人斗争的产物[15]。既然工人阶级曾经是或现在仍然是大机器工业社会或后工业社会的主角之一，推动了现代福利国家的成长，那么，没有工人代表参加的社会福利结构必将承担着“道德风险”。正如许多西方学者所指出的，没有早期的工人运动就没有社会民主主义政党，工人运动、工会和后来政党的诞生是合作主义得以诞生和存续的必要条件[16]，在经济水平同样发达的国家中，合作主义因素的多寡与社会民主主义思潮和工会势力的强弱有着天然的联系。由此看来，破坏这种客观存在无疑等于破坏现存的资本主义制度结构和现代资本主义文明。面对这种客观存在，如同面对全球化的浪潮；正视这个历史规律，如同正视其它现代文明的历史存在；尽管如同全球化和其它现代文明那样，它们很可能具有双刃剑的作用，但不能回避，也不能跨越。

        据有关资料显示，目前一些转型国家正在试图小心翼翼地朝这个方向过渡。例如，俄罗斯制定新劳动法典的工作至今已历时10年之久，预计今年有望通过。“新法”的主要内容是明确国家、雇主和工人及其工会组织的权利和义务；而“老法”已成为政府和企业处理劳动关系问题和社会事务的制约因素。“新法”之所以长期难产，主要原因是政府、雇主和工人三方之间的意见相持不下。目前俄罗斯的工会处于分裂状态，一个企业有7、8个工会，雇主无法与他们一一协商[17]。

        第三，社会经济制度和福利制度变迁演进的未来取向关键不在于为这个制度指出走向何方，而在于这个制度是从何处而来。现代社会保障制度既然来自于人类近代史上的工业革命及其工人运动，那么，合作主义的因素就不可能在一个早上从有变成无；制度的变迁只能在这条路上演进，尽管各个国家的具体国情不尽相同[18]。

        对合作主义政制优劣的评价或以合作主义因素多寡作为衡量好坏的标准，固然有许多客观指标，但同时也体现着人们的主观偏好和价值观强烈的追求取向。为合作主义和工会作用进行强烈辩护的中左派与对其进行激烈抨击的新自由主义之间的争论主要是根据各种统计数据来论证各自的观点，以证明它们对企业的竞争力和经济增长的作用。事实上，对社会保障模式的评价和选择还涉及到另一个层面的重要问题，即价值观判断问题。有些美国历史学家就主张不以生产力的发达程度来衡量社会的进步[19]。在主要两种典型的社会保障模式中，新自由主义（或称新保守主义）倾向于强调市场的作用和个人主义的作用，而合作主义则青睐政府导向的作用和集体主义的作用；在这两种极端的典型模式之间，许多国家是采用“混合”的办法同时对其重新组合以实现效率和公正的某种平衡和选择。这种结合与选择体现了一国的主导价值观、具体国情和不同利益阶层的调和。

从价值观的角度看，一国的主导价值观包括其文化历史遗产的沉淀，具体的意识形态取向、宗教信仰和价值观的目标，等等，因此，从这个层面上讲，社会保障制度的确定与设计就不仅仅是个技术层面的问题，是个选择的问题，而不是简单的“好”与“不好”的判断问题。如果与欧洲学人攀谈，恐怕绝大多数更“喜欢”“欧洲式”社会福利的理念和原则，他们偏爱的更多的是生活的恬静、品质和快乐，追求的更多的似乎是公平、传统和个性。如果与更具商业化社会品质的国家和地区的学人（如香港的一些学人）进行交流，其结果则很可能相反[20]。

        从具体的国情和国家特征出发，主要是指对社会保障制度进行设计时，要有一个预期和理念，既要考虑该国的历史，又要考虑其现状。历史是指“路径依赖”，是“从哪里来”的问题，例如，在对待合作主义道路问题上和对待工会等社团参与的问题上要兼顾其历史传统的“连接性”，不能脱离这个历史大背景。现状主要是指经济实力、社会各阶层的变化、各种利益集团的对比，等等。例如，以我国为例，如果工人运动历史比较悠久，各种社团组织具有垄断性的社会地位、意识形态具有一元化的性质、公民具有较强烈的参与意识，社会还有潜在的不稳定因素，等等，这样就可以考量选择某种形式和程度的合作主义模式。

 从社会阶层现状的特征来考虑，主要是指从不同阶层和利益集团的发展动态这个角度来考虑社会保障的制度模式构建与设计，从社会发展和社会稳定这个大局着眼，通过“精妙无比”的制度机制来调节社会机体。既然社会保障是收入再分配的一个手段，是一个供全社会“消费”的“公共物品”，那么，它的“适用性”在很大程度上就决定了这个社会具有什么样的“稳定性”。不考虑“适用性”和“稳定性”的问题，就等于没有兼顾“公平与效率”的问题；因为，仅仅考虑“制度成本最小化”这一个简单的制度选择原则就很可能导致某种“理想化”[21]，而历史经验昭示，利益集团之间、社会阶层之间、地区之间甚至城乡之间等利益矛盾导致的“社会冲突”将可能成为最大的政治代价和制度成本，其结果将很可能是“欲速则不达”，“事倍功半”。社会不稳定的潜在因素是最大的潜在的制度成本。

 

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