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日本加入关贸总协定后政策法律调整给我们的启示 
作者:[新法家] 来源:[网友推荐] 2006-04-16

来源:国家经贸委政策法规司提供 
 
 
  2002年1月8日至17日,国家经贸委经济法规司副司长于吉率团对日本加入关贸总协定后的产业、贸易以及利用外资等方面的法律调整情况进行了考察。期间,考察团与日本经济产业省、日本贸易振兴会、日中经济协会、经济产业研究所、庆应大学等进行了广泛交流与会谈。现将考察情况报告如下。  

 一、实行进口限制政策,抵御进口产品对本国工业的冲击   


    1952年7月日本政府正式提出加入关税及贸易总协定的申请,1955年6月正式加入关税及贸易总协定(WTO前身)。由于入关初期日本产业国际竞争力较弱,为防止贸易自由化对本国经济的冲击,政府采取了保护产业、限制进口以及提高本国产业竞争力的政策,并取得了明显成效。   

(一)关税限制措施。20世纪60年代,日本开始采取以关税为主的抑制进口的贸易保护政策。1960年12月,日本国会制定新《关税法》,对机械工业、重工业、化学工业,如钢铁、石油、化学和有色金属等有发展前途的产业,特别是新兴产业,提高了进口关税,对煤炭等夕阳产业,在一定时期内增加保护关税,以促进复苏。同时采用了从量税制改为从价税制等,利用征收关税,提高进口产品价格,通过价格机制控制进口,以保护与进口产品竞争激烈的本国产业。日本政府还实行特别关税制度,在国内产业受到进口产品严重损害或面临威胁时,征收紧急关税或采取关税配额措施,对超过配额的进口征收高额二次税。   

特惠关税也是日本用以控制工业品进口的措施之一。对发展中国家和地区的进口商品,日本都实行特惠关税,但是对于其中按世界银行标准属于高收入的国家和地区,其对日出口的单项商品只要年出口额超过10亿日元或在日本市场占有率超过25%,即被取消特惠关税。   

(二)非关税措施。入关后,日本政府采取的非关税措施主要有数量限制、进口押金、国内税制、政府采购、海关估价、安全与技术标准、卫生与健康标准等。   

——政府采购。电信产品的采购,政府规定,参与投标的产品都必须满足电报电话公司的规格。这些规格很难被外国产品满足,从而达到优先采购本国产品,并阻碍外国产品进入日本市场的效果。
   ——国内税制。凡在日本国内销售的汽车均需缴纳物品税,轻便、小型轿车税率低,大型轿车、卡车税率高。而前者正是日本国产轿车的优势,从而有效地发挥了抑制进口的作用。这也成了1979年日美汽车谈判的重要内容。   

——安全、技术标准。日本有关产品的安全、技术标准相当复杂。一类是国家层次上的标准,主要包括工业标准(JIS)和农业标准(JAS),分别由日本工业标准委员会制定和农林渔业省认定。另一类是由有关产业委员会指导制定的标准,是各类产品必须达到的最低标准。这些标准对外国产品进入日本市场构成障碍:一是JIS和JAS标志认证不适用于外国产品。二是由于出口商不是日本有关标准制定委员会的成员,其意见须通过日本进口商转达,不易被有关政府部门了解。三是这些标准本身缺乏透明度,很少在公开且可获得的出版物上发表。四是在检验上外国产品比日本产品要复杂,支出的费用高。五是外国出口日本产品的检验必须在日本国内,由主管部门指定代理人对产品进行实体检验,任何外国认证机构的检验都不予认可。六是日方要求对出口商的国外工厂进行实地考察和检验等。在80年代以前,日本运输省对进口汽车在规格和标准上进行严格控制,并要求外国车在进口时接受复杂的检验,以此抑制外国汽车打入本国市场。这种技术壁垒作为一种非关税手段,曾在相当长时间内对阻碍外国汽车进入日本市场发挥了重要作用,以致于成为70年代日美汽车贸易摩擦的焦点之一。  

——健康与卫生标准。随着配额、数量限制等手段的逐渐取消,日本的卫生防疫、动植物检疫制度成为阻碍外国产品进入日本市场的另一个重要手段。农产品进入日本,首先要由农林水产省下属的动物检疫所和植物检疫所从动植物病虫害的角度进行检疫。同时由于农产品中很大部分用作食品,在接受动植物检疫之后还要由日本厚生省下属的检疫所对具有食品性质的农产品从人体健康的角度进行卫生防疫检查。依照日本《家畜传染病预防法》以及该法的实施细则(即禁止进口的动物及其产地名录),凡属规定的动物及其制品,即使有出口国检疫证明也一概禁止入境。日本食品卫生法对食品卫生标准作出了明确规定,仅在食品添加剂方面,就有二项因素构成非关税壁垒。这种对食品卫生标准的严格规定及其执行过程中的歧视性做法,往往对外国产品进入日本市场产生进入障碍。   

——对产品内容标识的严格规定。如进口的罐装或瓶装食品,一是须用日语将其所包含的内容名称一一标出,不得使用“混合”等简单、统括性标志,因而会在流通阶段增加标识费用;二是须在产品包装物上明示进口时间。在通常情况下,进口产品生产日期的标识对消费者鉴别产品及维护自身安全是必要的,但要求准确记载产品到港日期,则必须在船舶到港时赶制印有准确日期的标签,并将其粘贴在包装物上。因此,进口日期的标识要求不仅与维护本国消费者利益无关,目的只能是为了削弱进口产品的竞争能力。   
(三)外汇配额制度和进口限额。1949年12月,日本制定了《外汇及对外贸易管理法》,后又颁布了《进口贸易及其对外支付管理法》、《进口贸易及其与对外贸易相关的支付规则》和《进出口贸易法》等。外汇管制是战后初期日本采取的重要非关税壁垒措施,核心内容是进口所需外汇实行“外汇预算制度”,利用对进口外汇分配,严格限制进口,尤其是对不符合产业发展方向和奢侈品实行严格外汇配额,以保护和扶植国内幼稚产业的成长。这种严格的外汇管理制度不仅有效地限制了外国产品进口对本国产业的冲击,而且大大提高外汇资源的利用效率,使钢铁工业等赖以恢复和振兴的重要设备、技术以及原材料等进口得以保证。   

二、实施出口鼓励政策,扶植本国产业发展   

战后日本政府为振兴出口采取了许多鼓励出口的政策措施。   

(一)财政税收支持。日本政府于1953年开始实施出口税收优惠制度,虽经多次调整,但内容不断得到扩充,由最初的出口所得税减免,扩大到所得税减免、出口补贴退税、技术贸易所得税减免、海外市场开拓金减免、海外投资损失准备金减免和出口贡献企业特别补贴退税等领域,成为出口贸易高速增长的重要动力。   ――出口收入减免税制度。该制度从1953年开始实行,内容是将出口企业收入金额的一定比例计入成本,作为损失部分予以免税。按照规定,商社、制造业者、成套设备出口商分别可以享受出口收入的2%、3%和5%或出口所得50%税收减免。  

——开拓海外市场准备金制度。为减轻出口企业转换出口市场和开发新产品时的费用负担,1964年设立了开拓海外市场准备金制度。该制度规定,商社和厂家可以按一定比率把海外贸易收入的一部分作为准备金积累起来,可以将其计入成本而免征所得税。计入准备金的比率:资本金在1亿日元以上、5亿日元以下的商社为1.76%,资本金为1亿日元以下的商社为10.4%;资本金在1亿日元以上、5亿日元以下的厂家为2.44%,资本金在1亿日元以下的厂家为14.1%。
   (二)金融支持。金融支持是日本用以推动出口贸易增长的重要手段。其内容主要是向出口企业提供优惠的短期及中长期出口信贷。   

——中央银行的支持。在短期信贷方面,由中央银行通过低息再贴现和提供担保,对出口商提供低息出口前信贷和装船后信贷。作为出口前信贷,主要是出口贸易票据制度;作为装船后信贷,有外汇基金贷款制度。短期贷款优惠制度的设立,对加速企业资金周转,提高出口商品竞争力,振兴出口,起到了积极的促进作用。  

——中长期融资。为了缓解出口商生产经营周期长、耗资大的成套设备和重型机械出口所面临的问题,日本于1952年修订了出口银行法,扩大进出口银行的融资范围,增加了对重要原材料进口融资和担保。1957年对输出入银行法进行大修改,废除融资期限,资金筹集限制的放宽,海外金融业务范围扩大到与设备进出口无直接关系的资金贷付,技术融资业务范围进一步扩大,新增加了对外国政府等开发事业的融资等。融资方式主要为买方信贷和卖方信贷。  

——出口保险。为了创造能使企业安心出口的环境,日本政府于1950年颁布了出口信用保险法(1953年改为出口保险法),之后出口保险法被多次修订,出口保险制度得以不断完善和充实,相继建立了多种出口保险制度。如普通出口保险、出口贷款保险、出口信贷保险、出口广告保险、出口汇票保险、出口担保保险以及海外投资保险、汇率变动保险等,这些保险由通产省直接管理。其内容是出口商签订了出口合同后因外国实行汇兑和进口限制、发生战争和内乱而蒙受损失时,或者因发生非常危险和买方倒闭等而收不到出口货款时,国家将按一定比率予以补偿。这一制度成为促进日本战后对外贸易发展的重要动力。   

(三)维持出口秩序措施   

——出口卡特尔。日本政府为维持出口秩序、防止过度竞争,1952年制定《出口交易法》,作为对禁止垄断法的例外,允许出口商组织出口卡特尔,可以就出口商品的价格、数量、品质、设计及其他事项等签订行业协议,确保出口交易秩序。

——检验制度。为维护和提高日本出口商品的声誉,防止粗制滥造的商品出口,日本政府于1957年颁布了出口商品检验法,规定在出口特定商品时,有义务接受政府机构或指定的检验机构对商品的质量和包装等进行检验。为了保证出口检验法的顺利实施,1958年在通产省内专门设立了出口检查审议会,由产业界代表、专家学者以及政府官员担任。   

三、实行资本输入限制政策,抑制跨国公司控制国内企业   

战后日本利用外资的政策是以国内经济发展状况的变化为基础,并经历了由严格控制、逐步放开到完全自由化的过程。   

(一)实施资本自由化的对策。战后初期,为了恢复经济和加速工业化目标的实现,防止外资大量涌入,对国内新兴产业、成长产业发展的冲击以及外汇的大量流出,严格限制外资对日本企业的直接投资。60年代日本参加经济合作与发展组织以后,正式允许资本自由化,外汇管制开始放松,但日本放宽外资进入的限制是有条件的。依据的主要标准是日本的经济实力,在资本自由化方面采取拖延战略,如在与产业结构转换密切相关的重要产业中,汽车工业到1971年,集成电路到1974年,电子计算机到1975年才实行100%的资本自由化。1979年日本政府对外汇法和外资法进行了全面修订,将二法合一,日本政府的对外资政策才由过去的原则上禁止转变为原则上自由,或者由申报制度代替过去的审批制度。   

从日本外资政策的变化看,有以下特点:一是在引进外资的原则上,必须根据本国的需要,并从长远出发,始终立足于自主发展,有重点,量力而行。二是在外资引进的原则上,必须保证经济发展的重点需要,如日本在电力、运输、电子、钢铁、石油化工等基础产业和新兴产业部门做到内资与外资相结合,统筹使用,充分发挥国内产业的竞争力。三是在外资引进的方针上,以引进先进技术为主,主要引进本国技术力量薄弱的关键部门的技术。   

(二)日本对外国投资的法律限制。关于外国企业对日本直接投资的有关法律,明确规定了通讯事业等特定到达领域禁止外国企业的直接投资。外汇法以及各种大藏省令对外资企业对日本的投资实行“有事限制”。基本上说来外国企业可以自由地投资,但是一旦发生紧急事态的情况下,可以对外资企业加以限制。在其他方面,根据禁止垄断法对合资、股份保有、控股公司的限制等规定对外国企业在日本的投资也造成一定的影响。

   在限制性产业领域中限制外国企业的加入,与其他国家一样,日本在一定的产业领域内限制外国企业的投资。如,在通讯领域,有电气通信事业法、有线电气通信法、电波法、放送法、有线电视放送法,这些法律限制范围的事业是限制外国人加入的。如日本曾多年限制外资进入本国电信业,1998年承诺在电信行业取消外资比例限制,但却把在国内电信市场占垄断地位的日本电信电话公司作为例外,外资比例仍被限制在20%以下。实际外资还是难以大举进入日本电信行业。另外,日本虽有反垄断法,却不将垄断性最强的日本电信电话公司作为该法限制的对象。对外国电信企业来说,在日本开拓市场依然困难重重。   

    海运领域中,有海上运送法,分为外航海运和内航海运。在内航海运方面有内航海运法,虽然没有明确禁止外国投资者,但是船舶法规定,非日本船舶不得在日本各港口之间运送物资和旅客。显然是排除外国企业投资的。在天然资源领域方面,矿业法规定,日本国民或日本法人以外者,不能享有矿业权,明确排除了外国人投资。在保险领域,有外国保险事业法,规定外国保险事业者必须与日本保险事业者一样在公平的条件下,受法律限制。同样在铁道事业法、道路运送法、电气事业法以及煤气事业法方面,必须要有营业许可及专门资格证书等。为保护中小零售企业,日本制定了《大型零售店法》,限制开设大型零售店,并对开店规定了严格的审批程序。这一法律有效地阻碍了外国大型企业进入本国市场。   

四、对新兴产业和成长产业进行扶持,提高企业的国际竞争力   

50年代中期,为打破产业结构的后进性,日本政府采取了加强产业基础,振兴和扶植新兴产业和成长型产业,保护和调整衰退产业等政策,并制定了一系列有关的计划、政策和法律。日本有关振兴和扶植新兴产业与成长型产业的对策主要包括:一是向重点产业提供长期低息优惠贷款,实行资金倾斜,政府提供的资金一般低于银行贷款利息的3%-4%;二是实行税收优惠和特别折旧制度,加速企业的资本积累;三是实行进口补助金制度,凡是进口新机械的企业,其进口价格的50%由政府支付,同时对国内生产类似机械的企业,同样给予相当于生产成本50%的补助金,从而削弱了进口商品的竞争力,扶持和促进了本国企业的发展。纺织品曾是日本重要的出口商品,二战以前日本纺织品大量冲击世界市场,一度招致各国抵制日货运动。日本利用世贸组织规则,若某种纺织品进口数量出现急剧增长,日本可发动紧急进口设限,设限调查期限较长,手续也较为繁杂。同时日本规定,由于纺织品进口急剧增长而受到间接影响的国内其他行业也可与纺织行业一起申请对进口纺织品实行紧急设限。这些措施形成了新的市场保护。
   日本产业战后普遍存在企业规模过小和过度竞争的问题,不足以应付贸易自由化的局面和经济国际化的趋势。日本政府提出了产业改组论,即通过进行大型企业合并、扩大产业和企业规模,以增强本国经济和企业的国际竞争能力。据此,日本政府实行大企业合并,如新三菱重工业公司与三菱日本重工业公司及三菱造船公司合并,成立三菱重工业公司;八藩制铁公司与富士制铁公司合并成立新日铁公司等。60年代后半期,银行的合并也出现了。通过大规模的设备投资和企业合并,日本的企业规模逐渐达到世界先进水平,并且在规模不断扩大的基础上建立了大批量生产体制,提高了劳动生产率,降低了生产成本,大大增强了国际竞争力,不但适应了贸易自由化和随之而来的资本自由化,而且进一步推进了国民经济的外向发展。   

五、启示与建议   

我国已于2001年12月11日正式加入WTO,标志着对外开放以及融入经济全球化大潮的进程将步入一个新阶段。如何在对外开放中保护民族产业,提高产业竞争力,这是一个十分现实的问题。日本在追赶发达国家的过程中,其在产业、贸易、投资等方面的政策法律变革有着许多成功的经验,值得我们研究和学习。   

(一)综合运用法律、经济、行政手段贯彻实施产业政策。日本政府发展经济的基石是产业政策,并综合运用法律、经济、行政等强有力的手段贯彻产业政策,有效地促进了产业发展,实现了经济腾飞。随着经济全球化、国际市场竞争日趋激烈,靠企业自身的力量来改变在国际分工和贸易利益中的不利地位几乎是不可能的,只有依靠政府与企业间的合作才可以改变这种不利局面。因此在我国经济发展过程中,必须在充分发挥市场功能的同时,积极利用政府的力量引导企业行为,通过实施产业政策,并使其上升为法律,加快产业政策的立法,用法律来保障产业发展,并综合运用法律、经济和行政手段,多管齐下,才能促进经济中长期目标下持续健康快速发展。   

(二)选择与本国所处的国际经济环境相适应的贸易保护政策。战后日本各种规范或不规范的出口鼓励、进口限制以及保护产业的政策措施之所以能够在日本得以实施,是由其所处的特定的国内经济环境和国际政治经济环境所决定的,也是与美国为维护其自身的亚太地区的政治利益而给予的支持是分不开的。但是我国目前所面对的国内、外环境已不同于当年的日本,它要求我们必须将本国国情与WTO规则有机的结合起来,借鉴日本综合利用多种手段和GATT、WTO的一些法规条款保护本国产业和市场的经验,充分利用数量限制、高关税、特惠关税、国民待遇、反倾销、价格补贴、原产地规则、标准认证制度、政府采购、检验检疫、知识产权保护等各种可能的贸易保护手段弱化进口产品的冲击,建立起完善的控制进口、鼓励出口的政策法律体系。   

(三)加强利用外资的立法导向作用。日本在确定外资进入的行业范围时,根据不同时期不同阶段的外资政策,采取灵活的态度进行调整。我国在规制外资进入的行业范围时,应当从现实的基本国情出发,分步骤分阶段地进行,并且随着我国产业结构的窥探和经济发展的需要,及时地对外资进入的行业和领域进行调整,在调整过程中要加强产业政策的立法导向作用,抓紧制定《企业兼并条例》,尽快修订《外商投资产业指导方向目录》。为防止外资企业凭借资本实力,取得垄断地位,垄断我国市场,应当抓紧制定《反垄断法》。   

(四)拟定鼓励高科技产业发展规划。日本为保护扶植并促进电子技术工业的发展,在提高国际竞争力,先后制定了《电子工业振兴临时措施法》、《特定电子工业和特定机械工业振兴临时措施法》和《特定机械信息产业振兴临时措施法》,引导和指明了电子信息工业发展的方向,有力地推动了电子信息产业的发展,并在世界上具有领先地位。中国加入WTO ,要承担相应的市场开放义务,但这并等于全面、立即无保留地开放市场,我们要选择那些国际、国内市场有很大需求潜力,又具有一定基础和相对优势的行业进行重点保护,同时还要对这些行业从研究与开发投入、税收、信贷等方面加大政策扶持的力度,抓紧制定《技术创新法》以及促进和保障高新技术产业发展的法律。  

(五)培育优势企业的国际竞争力。限制外商投资是治标,提高本国企业的国际竞争力是治本。国家的竞争力说到底取决于企业的竞争力,产业安全最终也要靠强大的企业来支撑。日本为实现产业结构高级化,在产业组织上追求经济规模,在通商产业省的组织下,进行了一系列企业合并改组,扩大了企业规模,提高了日本企业在国际上的竞争力。为增强我国企业抵御外来冲击的能力,政府应下大力气重组,下决心关、停、并、转那些缺乏规模效益、亏损严重的企业,鼓励企业间通过联合或兼并等方式组建大企业集团,培育优势企业,最终形成具有国际竞争力的大公司。为此,要抓紧制定《破产法》、《控股公司条例》、《企业关闭条例》等法律法规。

 


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