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彭蠡:关于当前行政体制改革的思考 
作者:[彭蠡] 来源:[作者惠寄] 2013-05-04

编者按:作者为中国行政体制改革提出了明确的战略目标,即:淡化区域性的行政架构,完成行业性架构的创建——这是值得我们特别关注的。如果执政者和学者还是盲目学习欧美国家,一味追求所谓的“小政府”,其结果可能与我们目前的行政体制改革目标南辕北辙——结构精简可能将导致更多乱作为和不作为,因为根本就不能有所作为!作者在国家某部委从事理论研究工作。


    随着我国社会主义市场经济体制的逐渐确立和完善,与之相适应的行政体制改革也在逐步推行。但是,行政体制作为党和国家治国理政的根本手段,具有举足轻重的地位,牵一发而动全身。如果不能深刻地把握问题的本质,而盲目地推行改革,不但不会达到预期目的,而且还会贻害无穷。

                           一、认清问题的本质

    制度的变革,本质上是一个统与分的度量问题。当前,困绕我国的许多社会问题,特别是行政体制上的弊端,同样可以归结到统与分的权衡上来。

    虽然,当前社会舆论对行政体制的批评很多,问题也很纷繁芜杂,但归结起来,不外乎两个:一是乱作为,二是不作为。我们知道,行政机制的有效性是建立在“权—责—考核”一致上的,乱作为无疑是因为“权—责”环节上权大于责、权责不一致造成的;不作为则是“责—考核”环节上责任界定不清或是考核难于到位造成的。这些从本质上都只是行政体制需要完善的问题,解决的办法恰恰不是要“分权、放权”,而是要进一步限下属之权、集中央督责考核之权。所以,以此要求政府作出角色的重新定位,放权给市场、给社会,这无论是在理论层面还是现实层面都显得相当匮乏苍白。

    但是,我们还知道“权—责—考核”一致的行政机制解决确定性问题富有效率,而对于推动人们的创新创造性,特别是激发整个社会活力方面,则有约束过多、考核标准模糊不清的弊端。解决这类问题,那就是要把握好政府与市场、与社会之间的分工。改革开放前,我国建立的是社会主义计划经济体制,行政权力一统天下。这套体制对于推动中国迅速摆脱工业化困境,开展大规模国民经济基础设施建设发挥了巨大的效用,充分体现了行政机制集中力量办大事的优越性。当我们建立起比较完备的工业体系后,经济发展任务为之一变,创新创造性便日益成为一个十分重要的问题,特别是在全球经济高速发展的背景下,更是成了一个急迫需要解决的问题。“十一届三中全会”后,我们推行改革开放政策,在“政企分开”上做了很多有益的探索,最终形成了社会主义市场经济体制的明确定位。事实也充分证明这一转变具有巨大的优越性,大大激发了社会整体性活力,经济总量一跃而为全球第二。

    总结近30多年的生动实践,从“放权让利”到现在“政企分开、政资分开、政事分开、政社分开”的全新格局,社会主义市场经济体制的形成更多得益于“分”的指导思想。尽管在“分”上,我们还有许多方面没有做好,如分的不彻底、分的时机不成熟,甚至有些还造成了难于治愈的后遗症,但总体上是成功的。

                                   二、把握问题的变化

    “分”的好处在于给企业、个人更多灵活选择的空间,创新、创造就会不断涌现,但是“分”也有分的弊端。如果说分是一种“破”,那么不破不立是有必要的,破中有立也是有必要的。当前,我国社会主义市场经济体制已经形成,虽然还有许多“分”的问题需要进一步解决,但更多的是“统”的问题须要面对。

    古人说,“欲应天下之务,必先审天下之势”。长期以来,我们的行政体制改革都是在中央与地方的架构下思考政府与市场、与社会的关系,很少考虑为什么是中央与地方,而不可以是别的架构。

    我们知道,中央与地方,这是一种区域性的行政体系,起始于种植业的定居生活,面对的是成千上万生产与消费为一体的家庭,解决的公共问题大多是区域性的。现如今,社会的主要产业已从传统农业发展为三大产业,公共问题日益由区域性转变为行业性,社会基本组织——生产与消费组织也由家庭分化为生产性的企业和消费性的家庭。这一重大转变,尤其以改革开放三十多年来为甚。同时,这一转变,对于中国历史而言,也是数千年未有之变局。

    新时代,有了新情况。新情况,就得有新措施。“分”已经破除了传统结构的灵活和创新不足的问题,但也带来了新的无序与混乱。作为政府,治理这种局面,没有新的统一手段必将难有作为。

                                       三、解决问题的出路

    工欲善其事,必先利其器。以今天的情势论,政府职能转变,不仅仅是政府退出微观领域的问题,更重要的是政府如何管住宏观的问题。经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是政府职能转变后的清晰定位,撇开社会管理和公共服务,就经济调节与市场监管而言,问题明显都是行业性、全国的,代表区域的地方政府能发挥什么样的作用,是可想而知的。对于当前处于经济转型和产业升级关键时期的中国,既要充分发挥市场配置资源的基础性作用,又要发挥政府宏观调控的主导性,就只有顺应形势,特别是经济基础的转变,淡化区域性的行政架构,完成行业性架构的创建,才能真正地摆脱难有作为的困境。

    第一、要认真总结社会主义前三十年行业管理的经验。中国现代经济之雏形,不在改革开放,这应是共识。正因为有了当年的现代工业化建设,才会有历史上从未有过的“条块之争”。对于今天,这依然不是一个老问题,而是贯穿于时代更迭、文明变迁的根本问题。只有深入去研究、去总结我们前人做出的艰难探索,才会为今天的改革提供有益而又难得的借鉴。

    第二、要在国务院部门“直管”的经验基础上,不断总结和改进“直管”模式。在我国现行体制中,直管实现较早的“海关、税务、工商”等部门,已经为直管的好坏积累了很好的经验,但是至今还没有给予足够的重视,并展开很好的研究。这不仅令人遗憾,而且也充分说明我们对现代制度的创立,在意识上还处于模糊状态,对于它们代表的划时代制度创新意义,在认识上严重不足。现在,质量监督、国土等一些重要部门从地方政府序列中退出了来,环保部门也正在要求退出来,这真是形势比人强。

    第三、要为大部制改革明确管理对象。大部制改革的初衷是要解决部门间职能交叉问题。推行五年来,我们发现,尽管国务院的组成部门数量是精减了,可部门职能效率提高并不大。除去调整期间的磨合因素,其不足之处就在于问题对象的不明确。现代经济的主要问题在于行业,没有树立行业监管的概念,就像无的放矢。因为问题对象的不确定,也使得各部门的基层组织建设严重滞后,无法实现中央宏观调控的各项预定目标。

    总之,中国面临的行政体制改革最大的问题,早已不是在原有统的基础上如何分,而是在分的基础上如何统。就像农业文明时代,全部的问题可以划分到各个区域中解决一样,现代文明,其全部的经济问题都在行业,解决的办法也在于对行业的调整。不管我们提出什么样的改革方案,不管我们推出什么样的改革措施,对于问题的行业性不给予高度重视,一切都只能是头痛医头、脚痛医脚。所以说,我们的行政体制改革归根结底就是:全国性问题,更多是行业性或行业间的问题,而解决行业性问题就要建立相应的行业管理部门,就绝不是依托于区域性行政体系的层层分派,这只会强化地方盲目竞争的能力,进一步搅乱全国一盘棋的局面。


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