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美国教育:自由主义体制下的国家主义倾向 
作者:[曹雁] 来源:[《比较教育研究》2007年第6期] 2009-10-01

    摘要:美国教育的国家主义倾向不断增强,主要表现为“教育目的从以个人本位为主导转向以国家本位为主导”和“教育管理体制由典型的地方分权制向‘准中央集权制’靠近”。本文认为“制度层面条件———联邦政府职能的扩张”和“思想层面条件———民众对教育促进国家安全与繁荣的信念不断加强”是美国教育的国家主义倾向不断增强的两个必要前提条件。

    一、教育的自由主义与国家主义

    自由主义与国家主义是近代以来两种相对立的国家理论与国家政治实践取向。在国家与个人的关系中,自由主义认为个人优先于国家,个人利益是一切国家政策与国家行为的出发点。国家主义认为国家优先于个人,将国家利益、国家目的置于个人利益、个人目的之上。
    一国的教育总体是自由主义的还是国家主义的,至少有两个重要的区分维度:教育目的和教育管理体制。在教育目的上,自由主义由于根本就不承认有所谓国家的利益与目的,因而只声言个人的教育目的;教育目的由教育界人士或社会人士拟定,没有一个具最高权威和约束力的标准。国家主义则尤为强调教育为国家的发展与强大服务,因此,教育的国家目的一般要压过教育的个人目的;教育目的也由国家最高权力部门制定,对全国范围内的教育事业具有法律或行政约束力。在教育管理体制上,自由主义为限制国家的职能与权力而强调地方分权;国家主义为使国家有较强且高效率的国家职能与权力而强调中央集权。
    美国是公认的自由主义政治制度典范,但这并不意味着美国教育是完全排斥国家主义的。从美国近现代教育的发展来看,虽然其根本特征一直是自由主义的,但自始至终,就含有国家主义的成分,而且20世纪以来,这种国家主义的成分日渐浓厚。
    美国教育的国家主义倾向不断增强,主要表现为“教育目的从以个人本位为主导转向以国家本位为主导”和“教育管理体制由典型的地方分权制向‘准中央集权制’靠近”。本文认为,“制度层面条件———联邦政府职能的扩张”和“思想层面条件———民众对教育促进国家安全与繁荣的信念不断加强”是美国教育的国家主义色彩不断加重的两个必要前提条件。

    二、美国教育的国家主义倾向不断增强的主要表现

   (一)教育目的从以个人本位为主导转向以国家本位为主导
    在美国200余年的教育发展历程中,教育目的经历了一个由强调个人的利益与发展到强调社会和国家的利益与发展的嬗变过程。尤其在进入20世纪以后,美国教育目的的国家主义逐渐形成,并从冷战时期开始日渐强盛。

    1.二战前:教育目的从个人本位向社会本位、国家本位倾斜
    美国自建国初期到19世纪末20世纪初,由于主导政治思想是与国家主义相对立,推崇“个人自由至上”的古典自由主义,所以尽管从1830年代就开始了公立学校运动,但是教育的“个人主义”取向仍然残留了很长一段时间。不少地方和民众抗拒公立学校运动,认为教育是地方事务和私人事务,是否需要受教育、在什么场所接受教育、接受什么样的教育应该是由个人自己决定的事情。这一阶段教育目的的个人本位主要表现在:没有州或国家一级的统一的教育目的、课程和统一的考核标准;教育的内容与目标主要还是停留在过去的满足个
人升学和就业这两点上;教育目的主要指向个人的发展而不是社会或国家的发展等。
    19世纪末20世纪初的美国,正是新旧更替的历史时期。教育的政治化和追求社会效率成为美国教育的新主题。在杜威的早期教育论著中,就已出现对教育中“个人主义”的摒弃和强调教育的社会目的。兴起于大萧条时期的社会改造主义,更是激烈抨击早期具有人文性的、浪漫的进步主义教育,提出教育应直接参与国家社会的改造与重建。同时期的要素主义教育哲学,其代表人物巴格莱于1938年写道,美国的民主正受到威胁,“除非有一种民主的教育能加强和巩固民主的目的和理想,否则民主社会在同集权国家竞争或战斗时就不能生存”。[1]
    2.二战后:教育目的的国家本位倾向不断增强二战后,使得美国教育目的迅速向“国家本位”倾斜的主要社会原因是“苏联卫星事件”、冷战和福利国家政策。进步主义教育的黯然退场、以科南特(Conant,J.B.)和里科弗(Rickover,H.G.)等人为代表的要素主义教育哲学的大受欢迎,标志着在教育理论上国家主义已压过个人主义。教育承担了要协助政府使美国在各个方面都要胜过苏联的使命。美国教育学家梅逊曾写道“:1950年以后,人们越来越根据教育对于国家的需要和国家的政策所做的贡献来评价学校教育。原先着重关心个人,现在则代之以关心国家。”[2]从二战结束到70年代末,美国处于“福利国家”政策时期。教育被这一阶段历届总统及联邦政府利用来帮助实现联邦政府的政治职能、经济职能及社会公共职能,教育目的的国家主义取向达到历史最高点。在布朗判决案和其后延续数十年联邦政府努力消除学校中种族隔离与歧视的行动中,学校成为民权运动的首要阵地;在1960年代肯尼迪政府“新边疆”和约翰逊政府“伟大社会”的雄心勃勃的社会发展工程中,教育作为人力培养的方式而被视为促进经济的重要手段;在约翰逊政府“向贫困宣战”的宏伟蓝图中,教育是联邦政府努力消除贫困、促进平等的“主要武器手段”之一。
     1980年代里根执政的“新自由主义”时期,尽管里根政府反对联邦政府干预教育,但是教育目的的国家本位取向并未淡化。国家教育优质委员会于1983年发表了《国家在危急中:教育改革势在必行》,进一步强化了美国民众将教育与国家命运紧密相联的观念。克林顿政府抛弃新自由主义路线,提出“第三条道路”的政治主张。核心要素之一是“尽可能地投资于人力资本”以适应新的信息经济的要求和以促进就业来保障社会福利的新福利政策。小布什的执政路线与克林顿是非常接近的,尤其是在以“教育兴国”的政策上。
    (二)教育管理体制由典型的地方分权制向“准中央集权制”靠近“重集权,轻分权”是国家主义的内在精神。国家主义教育思想“提倡国家开办和管理教育”,“主张建立具有权威性的国家教育行政机构”。20世纪美国教育管理体制从典型的地方分权制向“准中央集权制”发展,突出体现在联邦政府教育职能的增强。这一发展过程大致可分为以下三个阶段。
    1.二战前:地方分权制的典范
    根据1787年宪法和1791年的《权利法案》第10条规定,教育属于各州所保留的权力。至少有两点可以说明这个阶段联邦政府教育职能的薄弱。首先,建国后近一个世纪,联邦政府没有建立专门的教育行政机构,也没有颁布一个专门的有影响力的教育法;其次,在19世纪曲折激烈的公立学校运动中,联邦政府几乎可以说是置身度外。这个时期,即使是州政府教育职能的建立也是缓慢而曲折的。州政府的许多政策在地方会遭到抵抗,被认为是侵犯地方政府的教育权。南北战争后,许多州才陆续建立了州教育领导体制,而全国各州的教育领导体制普遍发挥作用是在第一次世界大战以后。
    第一次世界大战和1930年代的大萧条刺激了美国州一级和联邦一级教育职能的发展,渐渐打破地方自治的坚冰。从建国到一战前130余年的时间里,联邦政府颁布的比较重要的教育法屈指可数;而一战至二战短短30年左右的时间,联邦政府颁布了10余个重要的教育法。[3]
    2.二战后至1970年代:教育管理体制迅速向“准中央集权制”发展
    一些学者将1958年《国防教育法》的出台视为联邦政府干预教育的分水岭,这是很有根据的。此前,联邦对教育的干预主要集中在职业教育,而《国防教育法》则涉及各级各类学校教育,资助金额也超过此前任何一个教育法。冷战时期,联邦政府为了保证美国的科技和军事竞争实力,不惜重金支持高等教育的发展。
    二战后至1970年代的“福利国家”时期,联邦政府除了以行使国防职能的名义干预教育外,还以履行经济职能和社会公共职能为名,多方面干预全国教育事务。如以联邦政府为首的教育反种族歧视运动、以发展教育促进经济繁荣和以教育平等推动社会各种族间、各群体间的平等与民主等与教育相关的一系列政府法规政策。1979年联邦教育部的正式建立成为美国教育管理体制走向“准中央集权制”的象征。
    总体来说,“福利国家”时期,美国完成了教育管理体制从由州领导下的“地方分权制”向联邦政府领导下的“准中央集权制”的嬗变,使得美国教育显现出浓厚的“国家主义”特征。首先,从教育行政来看,它建立了中央内阁级的联邦教育部。第二,从经费上看,联邦教育拨款一路飙升。联邦的拨款占全国教育经费的比例,在1919—1920学年仅为0.03%,1947—1948学年升为2.8%,50年代初基本上保持在4.5%以下,但到了1965—1966学年猛增至7.99%。[4]第三,从联邦教育立法来看,从建国到1978年美国国会共通过教育立法87项,其中1787年—1940年间半个多世纪才15项;而1941—1978年,不到40年的时间里就通过了72项。[5]最后,从全国性教育改革来看,如果说19世纪公立学校运动是州政府扛大旗,19世纪末和20世纪初的进步主义教育运动是以社会力量为主,那么可以说从1958年《国防教育法》肇始,美国的教育改革从此步入“联邦时代”。
    3.1980年代至今:教育管理体制的“准中央集权”倾向被短暂中止后再次增强1980年代里根政府奉行新自由主义的政治与经济政策,联邦政府的教育职能急速缩减。首先,里根试图取消教育部,不过未能成功。其次,他推动国会通过立法削弱联邦对教育的干预力度。第三,大幅削减联邦对全国教育的资助经费。1980年代末,新自由主义路线在美国破产,其后的老布什政府、克林顿政府和小布什政府相继推行更加积极的教育干预政策。老布什的两个开创性的举动是召开全国教育峰会和制定全国教育目标。在《美国2000年教育规划》中,老布什要求确立全国性的教育大纲,建立全国统考制度。1994年7月,克林顿政府通过了《2000年目标:美国教育法》,“建议”50个州建立全州的课程和学业成绩标准,也可“自愿”采用国家规定的课程和学业标准。小布什就任总统后,“《不让一个孩子掉队》法案的通过,开创了联邦干预教育的新纪元”。[6]

    三、美国教育的国家主义倾向不断增强的背景分析

    美国的教育在20世纪可以突破原来的“自由主义”、“地方自治”的坚冰,不断向“国家主义”、“中央集权”靠近,离不开两个必要前提条件。第一个是制度层面的:联邦政府职能的扩张。第二个是思想层面的:民众对教育促进国家安全与繁荣的信念不断加强。
   (一)制度层面条件———联邦政府职能的扩张教育走向国家主义的制度前提是有一个强有力的中央政府,来制定国家教育发展目标,使教育目的以国家发展的需要为主。自由主义一贯反对由国家来承担教育人民的职责,自由主义体制的国家,政府没有直接的文化、教育职能,政府对教育的干预只能是以完成其政治职能、经济职能或社会公共职能的需要为理由。从这个意义来看,我们可以将联邦政府的教育职能描述为“引申性的”教育职能。伴随着主导执政理念由古典自由主义过渡到现代自由主义,联邦政府的基本职能也发生了根本性的变化。其中,联邦政府经济职能、社会公共职能的正式建立与增强是导致教育的国家目的越来越重要、联邦政府教育职能越来越强的必要条件之一。
    1.古典自由主义时期的“限权”联邦政府古典自由主义视国家为“必要的恶”,主张在严格分权格局下的“消极国家”。美国从建国到19世纪末的政治制度主要是在古典自由主义的原则下构建的,联邦政府职能有限、权力微弱。西方学者大多将现代国家职能分为政治职能(主要包括对外的国防职能和对内的保护公民基本权利职能等)、经济职能和社会公共职能,而这一阶段联邦政府的职能被限定为只包括国防职能和非常有限的经济职能。
    南北战争重新界定了联邦与州的关系,总统扩大了在课税、货币管理、国家补助教育、资助经济建设等方面的权力。借此东风,联邦政府在教育上也有两大突破性举措,一是终于建立了联邦教育行政机构———联邦教育署;二是为促进工农业生产制定颁发了《莫雷尔法》。
    南北战争结束后,在重建时期,第十四条宪法修正案和第十五条宪法修正案赋予联邦政府一项非常重要的政治职能———保护公民基本权利不受侵犯。这样就使得联邦政府有了一个重要的宪法依据来干预教育,那就是为所有公民享受平等的受教育权提供保障。20世纪中叶著名的布朗案和小石城事件以及其后联邦政府的一系列消除学校种族隔离与歧视的法规和政策,就是联邦政府依据第十四修正案采取的行动。
    2.现代自由主义时期的“积极”联邦政府美国在19世纪末20世纪初进入了垄断资本主义阶段,各种社会矛盾加剧。古典自由主义的“自由放任”论调,遭到社会各界的批判,萌发于英国的现代自由主义思想迅速在美国生根发芽。现代自由主义者反对古典自由主义的“消极国家”以及“最好的政府是管理最少的政府”等原则,主张扩大国家干预经济和社会生活的作用。几乎每一个现代自由主义者都将教育视为公共福利的重要组成部分,呼吁国家加强对教育的投入与干预。1930年代大萧条时期,在罗斯福总统两次新政中,联邦政府的经济职能和社会公共职能终于得以全面形成并得到大多数民众的认可。它从政治制度上为美国教育管理体制走向“准中央集权制”提供了必不可少的条件。特别是经济职能的建立,成为此后每一位总统关注人力培养以促进经济发展、保证国家在全球的经济竞争力的合法依据。“福利国家”是现代自由主义国家观的体现。它主张由国家规定最低的住房、卫生、教育、工资等标准,通过高税收消除贫富差别,从而最大限度地体现国家的社会公共职能。“福利国家”政策与冷战这两条路线合力促成了1950至1970年代联邦政府各项职能的全面增强,而教育也成为联邦政府履行各项职能的重要工具。其后,尽管从1980年代起遭遇了反对“福利国家”、赞成“市场机制”的“新自由主义”的冲击,联邦政府的社会公共职能有所削弱,但是经济职能却因冷战的结束而进一步加强,因此,美国教育的国家主义倾向不减反增,只不过国家的教育政策从福利国家时期的重“平等”演变为重“效率”。
   (二)思想层面条件———民众对教育促进国家安全与繁荣的信念不断加强
    独立战争之后,新生的美国是当时世界上第一个资本主义民主宪政共和国。国家的职能与权力受到宪法的严格规定与限制。国家政策的合法性由封建时期的“暴力”转为“同意”。政府机构的设立、法规政策的制定与通过至少要在形式上遵循民意,需要有充分的舆论支持。因此,教育走向国家主义,仅有制度层面的条件是不够的,还需要有思想层面———社会舆论的支持。1958年《国防教育法》的顺利通过,则是由于制度层面和思想层面两方面的条件都已具备。从制度层面上来说,国防本身就一直是联邦政府拥有的合法职能。但是,二战之前,美国民众并未普遍意识到教育对增强国家安全的作用。1957年苏联卫星事件使许多人认为,教育的学术标准不高是导致美国高科技落后于苏联的主要原因。“只有在科学和技术上保持优势,方能保证在‘冷战’中取得胜利,美国教育必须负起这个重大义务。”[7]由于有强大的舆论支持,所以尽管从联邦以往对教育的干预力度来看,《国防教育法》的顺利通过颇显突兀,而事实上却恰是水到渠成之事。
    20世纪随着社会生产与生活的日益科技化,随着教育的日益大众化,美国民众也越来越相信教育促进社会与国家发展的功能。克雷明在1980年代初写道:“关于教育是通向大多数重要政治理想的关键的说法不断发展———教育促进种族融合、社会平等和经济产出。实际上这已不再是典型的进步主义的观念而逐步变成了典型的美国人的观念。”[8]1982年的盖洛普民意调查报告显示,当问及“什么是未来强大美国的最好的保证”时,“强大的教育制度”以最多的选票位列第一。“强大的工业制度”与“强大的军事”票数居然低于教育,位居第二、第三。[9]正是由于人们日益相信教育对国家繁荣的重要作用,美国教育的国家主义倾向才得以形成。

参考文献:
[1][美]巴格莱.要素主义者的基本原则[A].马骥雄译.瞿葆奎.教育学文集·美国教育改革[C].北京:人民教育出版社,1990.48.
[2][美]梅逊.西方当代教育理论.载:扈中平,刘朝晖.挑战与应答———20世纪的教育目的观[M].济南:山东教育出版社,1995.349-350.
[3][4][5]张维平,马立武.美国教育法研究[M].北京:中国法制出版社,2004.299-300,40,38.
[6]Lunenberg,F.C.,Ornstein,A.C..Educational Administra-tion:ConceptsandPractices(影印本).北京:中国轻工业出版社,2004.268.
[7][美]柯蒂.近二十五年[A].马骥雄译.瞿葆奎.教育学文集·美国教育改革[C].北京:人民教育出版社,1990.10.
[8][美]克雷明.美国教育史·3:城市化时期的历程(1876~1980)[M].朱旭东等译.北京:北京师范大学出版社,2002.173.
[9][美]霍奇金森.教育中哪些依然是正确的[A].赵中建译.瞿葆奎.教育学文集·美国教育改革[C].北京:人民教育出版社,1990.619.


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