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李玲、江宇:有为政府、有效市场、有机社会——中国道路和国家治理现代化 
作者:[李玲、江宇] 来源:[《经济导刊》2014年04期] 2017-06-21

     

        有为的政府、有效的市场、有机的社会,这三者是不可分割的整体,是现代国家的三根支柱,应该成为国家治理现代化的目标。

   政府、市场和社会不是对立的,而是互为前提、互相依存。正确处理政府、市场和社会的关系,不是简单地向市场放权、向社会放权,也不是简单地加强政府责任,而是使三者相得益彰。市场经济有好的市场经济坏的市场经济;社会自治既可能代表人民大众,也可能代表少数利益集团;政府之手既可能是掠夺之手,但也可能是建设和保护之手。发挥三者的积极作用、制约其消极作用,是国家治理体系的目标。 

  中国道路的成功,在于有一个代表人民的、有强大治理能力的国家,从而能够为市场经济和社会自治奠定公平正义的前提。如何使这样的国家永不变色,要靠完善的制度体系,这就是新一届中央领导集体的使命——国家治理现代化。

  一、政府和市场——捆住政府的哪只手? 

  一讲市场经济,人们就会想到亚当斯密那只看不见的手,认为他支持自由放任的市场,其实这不是斯密强调的重点。斯密(1723-1790)生活在资本主义原始积累的时代,他在《国富论》中痛斥资本家通过操纵和贿赂政客来剥削工人,呼吁结束这种官商勾结,让看不见的手发挥作用 。可见,斯密不是抽象地反对政府干预,而是反对那种同资产阶级勾结起来压迫工人的腐败政府。这一点同马克思高度一致,《资本论》第24章以所谓原始积累为题,谴责资产阶级政府欺骗性地出让国有土地,盗窃公有地把工人刚刚争夺到的结社权剥夺掉使领工资的工人陷入……奴隶般的依赖状态。不同的是,斯密没有指出如何改变这种状况,而马克思指出了,那就是通过革命建立代表工人阶级自己的政党和政权。

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  ▲马克思和亚当斯密。 

  当时,刚刚进入工业社会,政府提供公共服务、维护市场规则的作用还不突出,仅仅是一个守夜人。因此,斯密反对作为掠夺之手的政府,也算抓住了主要矛盾。然而,随着工业化发展,社会生活日益复杂,市场失灵愈来愈凸显,政府作用逐渐丰富起来。特别是20世纪大萧条之后,在持续不断的工人运动和经济危机推动之下,资产阶级政府在维护社会公平、提供医疗教育环保等公共服务、建立国有企业承担社会责任等方面的职能逐步增加。社会主义阵营诞生之后,通过制度竞争迫使资产阶级政府以更大力度强化政府作用、纠正市场失灵,形成了社会民主主义、福利资本主义等制度,以至于西方国家的一部分社会主义者认为,资本主义国家由于工人运动、劳动力短缺、知识经济等原因,劳资对立已经消除,政府已经不再仅仅是资产阶级的代表,马克思当年设想通过革命解决的问题在欧洲已经和平解决了 。但20世纪80年代之后,以减少政府干预为主题的新自由主义改革席卷全球,带来了短期经济增长,但也扩大了南北差距和各国内部的社会差距,特别是在东欧、东亚、拉美的不少国家接受了小政府的理念,实行私有化、削减社会保障、放松金融监管,导致了经济金融危机。 

  可见,到这一阶段,政府就同时具有掠夺之手保护之手两个角色,关键是看政府代表谁。一方面,政府可能同利益集团勾结起来对社会进行攫取;另一方面,也只有政府才有合法权力来遏制利益集团,维护社会公正,提供公共服务,并对外维护国家利益。在现实中,有些人希望捆住政府掠夺之手,这种主张有利于国家发展和人民大众;另一些人则希望捆住政府保护之手,让政府不要遏制利益集团、不要调节收入分配、不要搞社会福利,因为这些做法对有产者不利。可见,同样嘴上念叨限制政府权力,心里的算盘可能完全相反。 

  这样的例子层出不穷。20世纪70年代,新自由主义在拉美大行其道。以智利独裁者皮诺切克为代表的政客,通过政权的力量强制推动市场化、私有化,结果使财富迅速向寡头集中。信奉看不见的手的人却用看得见的手来强制推行市场化,这本身就是一个讽刺,实际上是为大资产阶级的利益开道。 

  另一个例子是美国医改。从肯尼迪到奥巴马,一直试图为美国平民提供社会医疗保险,但是受到医药产业利益集团阻挠,反对的理由也是冠冕堂皇的我们不要大政府。而对于发动战争、买卖军火这种对平民利益不大、对利益集团却大有油水的事,利益集团就不再说反对大政府了,反而上赶着促成。2008年金融危机前,美国最富裕的1%的人占有了65%以上的国民收入,2010年这1%的人占有了政府挽救危机支出的93%,美国贫富分化达到了近一个世纪最严峻的时期 。这种政府放权,惠及的是1%的人,代价却是那99%。可见,这种限制政府权力,完全把事情搞反了。 

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  对于发展中国家,问题更加复杂在于,由于制度不健全,政府同时具备掠夺之手保护之手的特征。在这种情况下,鼓吹小政府很容易迷惑人,结果却往往事与愿违,让政府放弃了本该承担的保护之手的责任。东欧和拉美的教训表明,一些国际说客之所以不遗余力地推动发展中国家国企私有化、金融自由化、福利最小化,恐怕是以约束政府权力之名,行涣散政府能力之实,以维护他们在国际经济秩序中的占优地位。所以要明确,约束政府权力不是要弱化国家能力,而是为了更有效、更有力地履行国家治理的职能。 

  二、国家和社会——究竟谁是社会 

  有效的市场需要有为的政府,同样也需要有机的社会,市场经济是嵌入在社会中的。人是一切社会关系的总和,社会事业全面发展、有效的社会保障、完善的社会组织、有序的社会秩序,是保障市场经济起点公平的前提,也能够抵御市场风险,实现人的全面发展。人如果脱离了所在的社会关系,就一刻也不能生存。而自由放任的市场机制如果不受制约,就会在资本利益的裹挟下,冲破人类的一切社会关系,把一切都变成商品,失去其自然和社会属性。一无所有的劳动者成为商品,只能接受资本的盘剥,从而造成尖锐的社会分化和对立。土地变成商品,会造成恶性兼并和大量流民、生态破坏;资源环境变为商品,会导致环境透支;自由放任的市场无法解决医疗、教育等产品的公平提供,从而也需要政府承担责任,确保人自身的全面发展。可见,有为的政府才能构建有机的社会,有机的社会才能诞生有效的市场。 

  社会无非是人的联合,但关键是什么人的联合。社会既可以是少数人组成的特殊利益集团,他们人数很少,但是掌握巨大的资源和政策影响力,甚至可以左右政府政策。社会也可以指由最大多数人民组织起来,有序表达自己的利益诉求,进行自我管理和治理的主体。但是,后者要组织起来和发挥影响,比前者困难得多。 

  被称为利益集团鞭挞者的美国政治学家奥尔森认为,行会、工会、卡特尔以及议会院外集团等分利集团,只关心自身的福利,而不关心社会总福利。一旦他们获得政策影响力,就可能阻碍技术进步、资源合理配置,典型的例子是美国的农业和军火集团。印度一直奉行自由贸易政策,但并未由此获得繁荣与发展,主要是由于种姓制度确立的分利集团起抑制作用。二战后德国和日本迅速发展,则得益于战争彻底打碎了利益集团。值得一提的是,奥尔森认为,中国改革之后之所以经济快速发展,正是因为改革前的一系列政治运动打破了利益集团,使得改革初期具有十分公平的起点。 

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  既然利益集团可以组织起来,那么人数更多的人民大众为什么不能组织起来呢?奥尔森另一篇著作《集体行动的逻辑》中指出,普通劳动者利益分散,人数越多,搭便车的冲动就越大,从而无产者是最难组织起来的。 

  中国社会结构的古今变迁,是说明国家和社会关系的典型例子。中国封建社会存在着周期性的皇权、地主士绅、小农三者关系的变迁。皇权代表国家,而受过儒家教育、对政权认同的地主和士绅是政权的依靠,由他们主持的、以宗法关系为基础的乡村社会自治,提供了基层的公共产品,是封建社会长期稳定的原因之一。但是一旦承平日久,地主士绅以及同他们联系的官僚体系,通过土地兼并、高利贷和垄断商业经营盘剥小农,就形成特殊利益集团,威胁王朝稳定。周期性的农民战争,以及王朝初期均田免赋的政策,便是抑制和打碎这种利益集团的措施。商鞅、王安石等历史著名的变法,针对的也是这种不作而食,不战而荣,无爵而尊,无禄而富,无官而长的寄生性的分利集团。 

  总的来说,中国传统社会具有乡村自治的传统,成为维护大一统帝国基层稳定的力量。以至于直到现代,许多人依然推崇这种自治传统,其中最有影响的当属蒋介石作为其治国方略发表的《中国之命运》,他写道: 

  中国固有的社会组织……其自治的精神,可以修齐举的实效,而不待法令的干涉。其互助的道德,可以谋公众的福利,而不待政府的督促。……五千年来……社会的风气仍能精诚笃实,勤苦俭朴,崇礼尚义,明廉知耻,我们中华民族所以能久于世界,此实为其基本原因  

  这段对乡村自治田园诗般的描述,同毛泽东《湖南农民运动考察报告》所写的土豪劣绅恶行,完全是两个世界。那么谁错了呢?蒋介石看到了乡村自治对于稳定农村的作用,但他没看到,这种稳定是一种消极的办法。在稳定的同时也使农村长期保持自给自足的生活方式,无力集中资源实现技术进步,造成了封建社会的停滞。一旦进入工业化、城镇化的时代,在工商资本和金融资本的冲击下,这种制度就迅速瓦解。从清末到民国,农村又上演了土地兼并的循环,不同的是,这次豪强地主和新兴的工商资本(以及外国资本)相结合,对农民的盘剥更加严重。而蒋介石相信乡村自治,根本没有把土地问题和农村政权建设摆上他的日程表,征税、征兵只能依靠土豪劣绅,苛捐杂税多如牛毛,进入蒋先生口袋的却有限。四川一份调查推测,保甲长把1/3的摊派金装入自己腰包。1945年初《大公报》记载,农民的负担五倍于政府下达的税负 ,中间差额就被地主豪强拿去了。这逼得国民党为了打仗不得不借助美援、印钞票,结果得罪了从中产阶级到农民的各个阶层,注定了失败下场。从这个意义上说,国民党败就败在利益集团林立、基层社会溃败和国家治理能力缺失。而这就是今天一些人怀念的政府放权、社会自治民国范儿 

  民国时期,一些主张改良的进步学者希望通过组织农村合作化,重建一个新社会,其中就有毛泽东的挚友梁漱溟。19381月,他带着《乡村建设理论》来到延安,同毛泽东彻夜长谈。梁认为,应该把农民组织起来,作为新社会的基础。这同毛泽东的认识是一致的,毛泽东也认为分散的个体经济……不是民主社会的基础,这是马克思主义区别于民粹主义的地方” 。但与梁漱溟主张和平地把农村组织起来不同,毛泽东认为只有在革命的基础上,才能打破固有的社会结构,真正把农村和农民组织起来。 

  梁漱溟同晏阳初等一大批学者,在各地进行了农村组织和乡村建设实验。但是在利益集团已经形成的情况下,乡村合作组织也被俘获为利益集团的工具。 

  以高利贷为例,1936年薛暮桥在《中国农村问题》一书中指出, 

  银行资本决不愿同地主豪绅发生冲突,而是联合起来剥削贫苦农民。银行放款要通过富农掌握,未到手时便扣去抵偿佃租和利息,再用三分四分的高利转借给贫苦农民 

  从而,合作社也成为剥夺农民的工具  

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  乡村建设实验的失败、中国革命的成功,证明了毛泽东的观点。中国共产党和那时的各种利益集团都没有利益纠葛,从而可以放手发动群众,给农民切切实实的利益,赢得了农民的拥戴。新中国成立之后,又通过人民公社把工农组织起来,在资本和技术短缺的情况下迅速实现工业化,保障了基本民生。有人认为,这个时代的全能政府挤占了社会的空间,这个认识不准确。实际上,当时的国有集体企业和人民公社,不仅是经济组织,也(在不同程度上)是社会组织,政府的许多职能是下放给企业、社区和农村人民公社的,连社会安全和公安这种国家职能,在基层也主要不是依靠财政供养的正式队伍,而是靠自治组织供养的联防队、民兵。一部分城市和全部农村的医疗、教育,主要也不是由财政支出,而是由集体经济保障的。这种模式通过人民集体协作、自我管理和服务,以较低的成本提供了公共服务和社会保障,使中国的社会事业发展大大超越同等经济水平的国家。从毛泽东到习近平都给予肯定的枫桥经验,就是这种模式下诞生的  

  这个时期是现代化第一次影响到中国的农村和基层。在中国几千年历史上,中国共产党第一次把工农组织起来,开始形成中国特色的市民社会,我们将其叫做人民社会,其特征是国家-社会的合作关系,优于西方社会国家和市民社会之间的对立。国家和社会对立,双方博弈往往关注短期利益,资本家可能形成利益集团,但工会也可能形成利益集团,妨碍国家竞争力。新中国的国家-社会一体化格局,国家和人民具有共同利益和目标,国家发展成果由人民共享,人民则主动响应国家号召,为长远利益而做出暂时牺牲,超出了奥尔森的所谓集体合作的困境,可谓是一种更高层次的合作。中国的人民社会超越了西方的市民社会 

  为什么能做到这一点? 

  首先,中国经过长期的革命,打破了土豪劣绅、买办资本、官僚资本,在农村实现了土地平均分配,在城市实现了生产资料全民和集体所有,从而为建立真正的自治奠定了平等的社会基础。这和托克维尔在《论美国的民主》中的观点——美国立国之初就有乡村自治的传统,是因为最初从欧洲来到美国的殖民者收入、教育水平都差不多,没有任何贵族和利益集团 ——是一致的。但是中国没有发现新大陆这种得天独厚的条件,就只能通过革命重新塑造一个公平的起点了。 

  其次,新中国建立了强有力的国家,从而可以有力抑制利益集团的形成。而且国家通过一系列政策,打破原有精英的各种特权,把资源向普通工农分配,维护了公平的社会,为自治奠定了经济基础。 

  第三,新中国的成功,还有赖于国家对外部环境的治理。坚持独立自主的外交政策,团结第三世界,打破了美苏两个大国霸权世界的图谋,从而避免国内的社会自治受到外部势力干扰。 

  毛泽东曾说我们是马克思加秦始皇。如果把秦始皇在历史上作为暴虐君主的印象放在一边的话,正是秦始皇,建立了大一统的、单一制的民族国家;是马克思,把一盘散沙的劳动者组织起来,建立了人民当家作主的国家。今天人们在批评强政府时可曾想过,从1840年鸦片战争以来,中华民族在那风雨如磐的漫漫长夜,最期待的就是有一个能够外御列强、内抑豪强的强政府?一个能够有效治理国家、维护社会公平的强政府 

  三、防止国家异化——公有制和经济民主 

  至此,我们的基本结论是:面对全球资本主义体系和弱肉强食的国际秩序,发展中国家必须首先具有强大的国家治理能力,然后才可能有健康的市场经济和社会组织。国家治理能力体现在对内和对外两个方面,对外维护国家利益和国家安全,对内弥补市场失灵,遏制利益集团,维护公平正义。 

  然而,新的问题是——政府自身变成利益集团怎么办? 

  首先明确,通过缩小政府责任、弱化政府能力来防止政府变质,是一种南辕北辙、饮鸩止渴的消极办法。在一个利益格局已经固化的社会,政府让渡的权力和资源,往往不能到达老百姓手里,而只能为其他利益集团俘获。拉美东欧私有化后,国家的垄断变成私人的垄断,更加加剧财富分配不公平,自由化的金融体系在国际游资的冲击下引发危机。美欧新自由主义改革,缩小政府规模,削减社会福利,结果扩大收入差距,都是明显例子。 

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  但是,如何防止国家异化成为利益集团,这确实是性命攸关的问题。列宁在《国家与革命》中指出,到了共产主义社会,不再有少数人垄断生产资料,从而国家可以消亡,真正地实现把政府关进笼子,把权力交给社会。而在社会主义阶段,还需要实行无产阶级专政,使无产阶级上升为统治阶级。然而,马克思和列宁都没来得及回答,共产党如何治理国家、如何建设这种使无产阶级上升为统治阶级新型国家的问题。因为,无产阶级一旦掌握政权,就可能不再是无产阶级了,反而有可能把政治权力和掌握的生产资料结合起来,成为新的资产阶级。苏联从20世纪50年代之后,进行经济体制改革,对各级官员和企业负责人放权让利,结果形成一个新的特权阶层。苏联政府官员、企业干部同普通工人的差距,不比资本主义国家小,企业内部仍是等级森严,同资本主义的企业没什么两样 。最后,也正是这个特权阶层,在苏联全民公决同意保留苏联的情况下,违背民意瓦解了苏联,把庞大的国有资产化为己有。后人哀之而不鉴之,亦使后人而复哀后人也 

  对如何防止社会主义国家的异化,避免走向苏联式的失败,毛泽东最先做出了探索。他在20世纪50年代就注意到了苏联的教训。他批评了斯大林认为社会主义不存在矛盾的观点,认为社会主义也存在着矛盾,实现公有制和共产党执政,并不能自动保障劳动者的权益,而是需要使劳动者真正参加管理上层建筑。他说,解决了所有制问题以后,人和人之间的平等关系,是不会自然出现的。等级森严,居高临下,脱离群众,不以平等待人……这些东西都必须破除1960年,他推动干部参加劳动,工人参加管理鞍钢宪法。他主持制定的《农村人民公社工作条例》中明确提出,人民公社的组织原则是民主集中制人民公社各级的重大事情,都由各级的社员代表大会或者社员大会决定。这一基层组织的民主治理原则尽管贯彻的情况各地有差别,但它确实体现了中国共产党一贯的群众路线思想。 

  毛泽东将这方面的思想称之为破除资产阶级法权。他探索找到一条公有制和经济民主结合起来的道路,防止本是代表广大劳动大众的党和政府异化为利益集团。他给出的办法,就是实行广泛的政治参与,党实行广泛的群众路线。人民自己必须管理上层建筑,不管理上层建筑是不行的,而不仅仅是国家只由一部分人管理,人民在这些人的管理下享受劳动、教育、社会保险等等权利。否则无产阶级专政就会变成资产阶级专政 

  然而,由于中国当时处在严峻的国际环境中,经济追赶和维护安全的压力很大,以及封建残余、自由散漫的小农意识尚未根本改造,毛泽东的设计并未很好地实现。对国家发展方向的忧虑,成为毛泽东晚年思想的主色调。他的最后一首诗作《七律读封建论呈郭老》写道: 

  劝君少骂秦始皇,焚坑事件要商量。

  祖龙魂死业犹在,孔学名高实秕糠。

  百代都行秦政法,十批不是好文章。

  熟读唐人封建论,莫从子厚返文王。 

  就是通过赞成秦始皇改分封制为郡县制,使中央政权深入地方,强化国家能力,减少对地方豪强大族的依靠,表明共产党不允许官僚机构形成新的藩镇割据。他在1974年最后一次同周恩来彻夜长谈时说: 

  列宁为什么说对资产阶级专政,要写文章……无产阶级中,机关工作人员中,都有发生资产阶级生活作风的 

  他反复强调,要搞清楚列宁为什么说没有资产阶级的资产阶级国家,就是因为他看到,苏联共产党实际上已经变质成为新的利益集团,坚决要避免中国走向这条道路。他晚年推荐最多的理论著作是《法兰西内战》,因为巴黎公社的精神就是,把无产者团结起来,建立自己的政权,从而实现联合的自由的劳动 

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  述往事,思来者。改革开放以来,历届中央领导集体继承了第一代领导人的思想和事业,在一个十分公平的社会基础上引入市场经济,逐步扩大社会自由,把毛泽东时代公平正义的社会主义传统和市场经济自由、权利的传统较好地结合起来。同时,在坚持正确的改革方向上始终没有犯颠覆性错误。今天的中国共产党,仍然有决心和能力坚持群众路线,确保社会公平正义,从国家和民族长远利益出发,遏制各种利益集团,保护国家安全利益。下一步的任务,则是总结正反两方面的经验,把国家治理的这些做法制度化。如果能做到这一点,那么中国共产党就将回答国际共产主义运动迄今为止最艰巨的一项课题——掌握政权的共产党如何治理国家。 

  四、推动国家治理体系和治理能力现代化 

  以习近平为总书记的中央领导集体,把国家治理体系和治理能力现代化作为改革目标,这是对从马克思、列宁到毛泽东、邓小平的探索的继承。1992年邓小平在南方谈话中说,恐怕要再过三十年,我们各方面的制度才能比较成熟定型。今天的中国共产党人正在实践邓小平的愿望,那就是回答共产党如何治理国家的问题。如何通过一套完整的制度建设,使得执政之后的共产党始终保持本色,对市场、社会进行治理,从而实现公平正义,使国家长治久安,江山永不变色,并最终走向自由劳动者的联合体 

  结合市场、社会、国家三者的关系来看,国家治理现代化这一目标切中时弊,确实是中国改革最紧要的问题。当前中国市场的问题、社会的问题,都可以归结为国家治理能力的弱化和治理体系的不完善。 

  市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,就是要调整政府和资本的联系,强化政府和人民的联系。多年来,一些地方政府在贯彻对外开放政策中出现过分亲资本的倾向,政府主导招商引资,对包括外资在内的资本极尽优惠,以行政力量流转土地,这就是典型的掠夺之手。因此,十八届三中全会提出市场起决定性作用,同当年马克思的主张一样,政府不应该同资本站在一起。这是市场起决定性作用的针对性。 

  向社会放权,首先需要有机的社会基础。在市场冲击下,我国基层社会已经碎片化,特别是工人、农民、中产阶级等普通劳动者,有序参与社会事务的渠道有限。在这种情况下发展市民社会,容易异化为既得利益集团的工具,甚至为外部势力所掌握。所以,我们要建立的只能是大多数人的人民社会,这需要平等的经济基础,实现共同富裕,让普通劳动者有工作、有保障、有尊严、有希望。这样他们才能有条件、有动力参加社会事务,形成良性的、同政府合作而不是对立的社会组织。 

  现代国家治理,不是简单地向市场分权、向社会分权。特别是广大农村的首要问题,并非市场和社会的作用不足,而是社会的溃败、治理的无力。当前,由于农村社会组织的不健全,政府直接面向千万小农,治理成本空前提高。而基层政府税源不足,捉襟见肘,基层干部疲于奔命,一些地方连最基本的社会治安、环境治理、基础教育、基本医疗都难以保障。农村社会内部分化,缺乏共同的经济基础,加上社会空心化,集体土地权益实际上被少数人控制。在这种情况下,食洋不化地主张放权、自治,会直接动摇人民共和国的根基。 

  十八大以来,对群众路线的回归,已经逐步为国家治理现代化奠定了基础。在相信群众、依靠群众的基础上,把群众组织起来,是中国共产党进行革命和建设的正确方针 ,也将是改革的正确方针。当前,随着工业化的深入,全民文化水平的提高,信息化的普及,许多过去曾经设想但难以做到的事情可以成为现实。由此,我们主张: 

  ——市场、社会和国家治理相辅相成。完善国家治理体系和治理能力,才能保障健康的市场经济和社会参与。而市场经济和社会参与的发展,又反过来有利于完善国家治理。

  ——中国共产党具有完善的基层组织,高效的执政和执行能力,有理论优势、政治优势、组织优势、制度优势、密切联系群众的优势,国家治理现代化就是要通过制度建设完善和发扬这些优势。

  ——要建设真正的社会主义市场经济,就要加强公共服务均等化、维护社会公平,缩小阶层差距,遏制利益集团,为市场经济奠定公平的起点,使市场经济服务于人民共享发展成果,实现共同富裕。

  ——要建设面向大众的人民社会,把群众路线从作风建设转化为制度建设。扩大人民群众对各项改革政策制定的直接参与,发展协商民主,建设在劳动者共享政治经济权利、广泛而有序的直接政治参与、公平正义和共同富裕基础上的人民社会

  ——要充分利用现代信息技术,将中国的制度优势、文化优势和人口规模优势在网络世界融合。互联网和大数据将帮助我们实现超越现有其他制度的现代国家制度:有为政府、有效市场和有机社会。


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