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这个让中国人无比糟心的问题,日本怎么解决的?  
作者:[沈悦、李伟、孙海瑞] 来源:[瞭望智库2017-04-06] 2017-04-19

                      1950年代丸之内(CBD)的路上停车

    占路乱停车问题是我国城市最大的“城市病”,不仅妨碍通行,还严重影响居住环境和城市公共空间环境质量。去过日本的人普遍感觉日本的街道整洁舒适、标识清晰、秩序井然,几乎见不到国内城市道路上乱停车的景象。

    众所周知,日本是汽车大国和强国,但他们为什么没有违法占道停车?车停哪里了?从啥时候开始的?本文会告诉你答案——其实他们以前停车问题和我们一样严重,1962年实施的“车库法”发挥了关键作用,是停车从无序到有序的里程碑。

    沈悦教授不辞辛苦寻找日本半个世纪前的珍贵资料,为我们揭示了当年的立法背景、实施过程和其中的有趣故事,非常值得我国城市借鉴。

    “车库法”是中文的简称,实名为“汽车保管场所确保相关法律(自動車の保管場所の確保等に関する法律)”。其初衷并不是以限制城市车辆增长为目的,而是为还原道路的原本功能而对道路上停车(非法驻车)进行取缔而制定的法律依据。当然在法律生效后它起到了缓解城市车辆自然增长的效果,腾退了所占道路空间,降低了事故发生率,对社会治安的提升也起到了一定的作用。因此“车库法”在日本城市交通问题对策史上具有可圈可点之重要地位。这部法律是由警视厅主导编制并推动实施的交通安全对策法。也正是因此,可公开资料极少,加上当年参与者年事已高,故本文只能依据不同片段信息而尽可能连结归纳整理。

1.立法背景

    二战后,占领军总司令部全面禁止了日本的汽车生产,后来朝鲜战争的爆发,使日本经济得到了空前的转机。不仅日本的工业获得了“军需生产”的大订单,汽车工业也以“战火运输”为名恢复了生产能力和研究开发,很快恢复到了战前的水平。到了和平条约缔结的1952年,已形成年产四轮机动车38,966辆的规模,并被政府列为积极扶植的对象产业。1955年,日本通产省发表了“国民车育成纲要案”,又进一步加速了小汽车走入普通市民家庭进程。这些政策不仅极大地推动了城市汽车的增长,同时也对道路交通造成了极大的压力。

    在经济高速发展的背景下,日本主要大都市机动车流量显著增加,道路交通逐渐出现了拥堵,特别是交叉口的拥堵和交通事故日益恶化。据统计,从1950年到1954年,机动车保有量增长3倍,交通事故数也约增3倍。 从1957年东京都内110个主要交叉路口交通量调查结果显示,机动车流量已是道路承载能力的2倍,随后的几年依然递增。1955年死于交通事故的人数很快突破了10000人/年,1965年死者记录更是达到年16700多人,现代史中称其为交通战争(甲午战争2年内的战死者人数为17282人)。严峻的现实促使日本政府不得不下决心深入调研每一个细节以寻求具体对策。

    通过调查,各地方政府搞清了道路交通问题不只是移动的通行车辆本身,而是“通行车+临时停车+长期停车”的三种要因的相互关联所致,要想使交通顺畅、道路安全稳固,就必须解决占路停车问题(有不少多车道道路往往仅剩一条车道可供行驶)。

    调查同时使政府搞清了很多事态,例如在对某个车种实行限行后,就会刺激很多的车主多余购车以应对;在主要干道出现拥堵时,大量的车流会涌入街坊生活区道路,冲击市民生活。由于日本自古以来就没有城市广场,儿童们的玩耍也一直在街坊生活道路上,当车流涌入时严重冲击了街坊路的安全性,以至于当时实行了儿童游玩时间段的机动车通行禁止等限制措施。

2.立法

    当时的政府采取了3项措施。第一是推动立法,第二是在政府的最高阁僚内设置交通安全机构以随时讨论对策,第三是推动全民的交通安全运动。

    在立法方面, 1947曾制定了道路交通取缔法,1957年对此进行了改正,特别设定了对路上停车的限制。同年,驻车场法(停车场法)公布,激活了民间资本的准入,推动了路外停车场的规划建设,带动了各个城市的大规模停车场的形成。1960年实施了新的道路交通法,此法在强化所有道路上通行者(人、车)的规制同时,导入了对妨碍交通的车辆(违法停车)的移动措施。

    每一项法律的成立都要至少经过2到3年的议论和不断修订才能在国会通过而正式公布。道路交通法的制定也同样地先参考了欧美各国的相关法律,另请了在外使馆长住人员亲身讲述国外行车停车的种种体验,综合各种因素归纳而成。议论过程中重要的意见是对于停车的空间及违法的占路停车的取缔,政府也应尽早立法。不然也根本无法应付于1964年将召开的东京奥运会。

    在这样的背景下,深受交通问题困扰的日本6大都市圈的公安委员会,于1961年12月联合向国家公安委员会提出了规制无车库自家车等4项提案。(6大都市圈为东京都,大阪府,京都府,兵库县,爱知县,神奈川县;4项提案分别是:1)规制无车库自家车,2)改造车牌以防止撞人事故后逃跑,3)大型机动车的事业更改要加入公安委员会的意见,4)在警视厅新设交通局)。

    经此,“车库法”的拟定进入了实质性的论程,同年12月根据阁僚会议的决定成立了“临时交通机关阁僚恳谈会”,汽车保管场所的制度化法律化问题抬上桌面。继而由总理府、警视厅、运输省、建设省联合讨论作成法律草案,其中起中心作用的是警视厅。制定中参考了诸先进国的各种经验以及分析了在日本的当下汽车保有与车库的连带是否可行,特别是法律成立后对汽车产业会是否会有何影响。经过讨论,基本上对此项法律出炉是利大于弊这一点达到了共识。最终在1962年4月17日向国会提出审议, 4月26日由众议员表决通过, 6月1日公布了法律。又于8月20日发布“确保汽车保管场所相关法施行令”,9月1日开始实施。

法律对汽车的限制主要有以下几点:

1)汽车保有者如不提交有关保管场所书面证明,将不能进行车辆登记上牌。
2)道路上的空间不能当作汽车保管场所
3)强化禁止停车和时间限制的停车措施。

    法律议论过程中曾有两个很顾虑的问题,一个是法律实施后能不能在每辆车的登记上顺利进行;另一个是关于汽车产业会不会受到影响。对于第一个问题,首先采取的方针是1)限制实施范围(首先是在六大都市重点区的有限范围实行);2)车辆限制(新车登记(新车上牌登记)和旧车换新车时登记);3)法律上没有对违法车辆写有明确的罚则,意味着对法律施行后保持一定时期的容忍,以观其效。另外,从公布到施行有3个月时间留给汽车所有者作车库准备。还动员了媒体对民众作了宣传,对违法停车进行取缔以造声势。这样进行了一年,除了一些个案基本上没有引起成为社会波动,形成了软着陆。

    至于对汽车工业及附属销售业的影响,产业界虽然提出了一些忧虑,但由于当时日本的汽车产业正处在蒸蒸日上的时期,从内需到出口都很强劲,所以并没有形成妨碍立法的势力。而立法自议论阶段也为汽车行业留了一定的空间,比如法律的生效施行首先是在中心城市而并不是全国;对轻型机动车(四轮轻型机动车为660cc以下的小型车)也暂时不受法律限制,轻型机动车有物美价廉省油等特性,被认为是可迅速普及的适合日本国民使用要求的车辆,将其除外显示了当时立法的立场。此后轻型机动车一直享受优遇,直到1990的法律修正才涉及了轻型汽车,那时轻型汽车的比重已占小汽车总数的四分之一。除了立法,各级政府也曾经有过各种限行的行政措施,但它带来的效果有限,不能从根本上解决交通拥堵问题。

3.驻车场法的作用

    1958年实施的“驻车场法”是一个强化停车场建设的法律,推动了停车场建设,为1962年推出的“车库法”奠定了基础。在1950年代,光天化日之下的违法停车(日本称作“青空驻车”)是常态,1952年东京的丸之内地区有约1800辆的车停于青空之下。随着经济发展后的车辆暴增,“青空驻车”行为带来的问题日益严重。

    当时由于道路上停满了小汽车,上班的人很难驱车到写字楼下,很多人不得已就在道路中央停车下车,为此而诱发的交通事故接连出现,使得丸之内管区内的交通事故占东京警视厅辖区事故的12%,被称为交通地狱。交通警察不得已在这里设立了停车时间限制,8点至17点连续停车将被取缔。这一时期城市停车的重要性才被普遍地思考。

    驻车场法的形成的原因,除了机动车占路停车以外,1964年的东京奥运会的申办也是一个主要要因。为了展示战后日本作为一个和平国家的“第二次崛起”,加强了城市基础设施的建设。除了公共停车场的建设,民间空地的持有者也不断地将空地改造为停车场进行经营。在日本停车场协会的大力推动下,首都圈的机动车公共停车位增长迅速,从1958年法律施行初年度的3031个停车位,增加到1962年的24367个,缓解了车位不足。(现今东京在册的公共停车位是166万个,此外还有大量的自家车库)

    “驻车场法”是一个强化停车场建设的法律,推动了停车场建设,但对于大量“青空驻车”没有约束力。尽管警察不断地取缔青空停车,由于车辆的激增、停车场总数仍然不足,以及已经养成了免费占路停车习惯、停车费用高等原因,导致违法占路停车依然严重,屡禁不止。

    虽然自“驻车场法”生效以来行政机关指定了一部分道路上的可停车区域(设有咪表),但仍然无法控制道路上的违法停车,道路空间的一部分实际上在夜间已经沦为车库,在夜晚甚至急救车也无法通过。在城市道路空间再也无法拓宽的情况下,建立一个以取缔违法停车为中心的法律成了城市管理机构的最大愿望。于是,当“车库法”进入议题时,得到了建设省、运输省大力支持。他们同警视厅一道共同努力,促进了车库法的及时生效。

4.车库法的不断完善

    在日本,法律是处于不断在修订的状态。车库法也是同样是在实际的运行中不断发现问题而不断修正完善的法律之一。该法在1962年颁布后,又经历了1964,1967,1969,1971年的修改,历次小修改又迎来了1991年的较大幅度的修改。

    “车库法”生效后,没有出现什么大的成为当时社会问题的波纹,但局部上还是发生了一些问题个案。比如首先遇到的是停车场经营者的过量签约,当他们领到了自营场所可适合于停车场的证明书后就把超过收容能力的借租契约签于客户,继而又向警察署提出多重申请,被称为空中楼阁式的申请。也有的停车场经营者制造了一万份“使用承诺书”出卖。还有只能收容一台停车位的空间,在申请得到准许并领到许可证后,又把这个空间堆放物资成空架登记的车位,而自家车照旧停放于道路上。种种现象,促使了后来的执法于现场调查这一环节上形成了非常严格的核对,具体在何处保管什么牌号的车都经过严格记录。即便是个人私有的车库也一定要清查过去的所有记录以防重复申请。现场调查的主旨是“申请车位是否在任何时候都能够保持有车辆保管的状态”。故此,现场的审查通过时向申请者发行的许可证书上由当初的“适当”一词改成了“可确保”的文字表现,并一直沿用至今。

    在法律生效后随即出现的另一个问题是登记的车库与汽车保有者在地点上的相隔距离。车库法制定时,申请人(保有者)在租借停车场的状况下,申请人住所与车库向的距离被规定在500米以内。这在当时是根据人的“行动生理学”所提倡的“步行忌避距离”的限界值。也就是说人在超过这个距离的情况下不愿步行,当停车位远离车主时很有可能不把车辆停放在500米以远的车位而将其停在离家很近的路上。为避免这种可能法规中限定了500米距离。但是在地价很高的城市中心确保这样近距离的车库非常困难,同法律成立后也导致了车位价格的高腾。面对这种状况首先是汽车行业先表示了不满而后又有社会各界参入。他们对车库证明这一规制会给汽车销售带来过大的负面影响为由向有关机构反映意见并提出了改订法规要求。最终政令发布机关将法规修改为“本处位置与保管场所之间的直线距离在2公里以内”。这种改变对于大规模运输行业的企业来说虽然是个福音,但对一般的私家车持有者来说如果真正租用了2公里远的车库的话,由于车库位置与本人住所距离大大超过了步行忌避距离,在生理上的不愿步行的心理可以想象,最终是这一类车主没有每天按规矩停车。这样,道路上的违规停车现象虽然在法律生效后有过一段时间的好转,最终还是回到了道路上停车的常态。这也是导致这项法律在1991年再作较大修订的原因之一。

    由于车库法成立时只先施行于6大都市(而后才随着社会车辆的增加而不断地扩展适法的区域),而当初的登记审查也都起自于各省各市的自治体,当时没有全国联网,这导致了在城区无法确保停车场(或无经济能力确保停车场)的人就干脆把车户口登记在法律规定区域的地区以外(郊区或乡下)。他们在当地的警察署领取合法的车库许可证并在当地的运输局办理车辆运行许可的一切手续,首先保证登记齐全,而后再在形式上形成人车分离。人住在城内,车辆保管也在城内,而在郊外登记的车库实际上并不使用。这种“脱法行为”被称为“车库飞行”式的违法。它的出现使得后来的车库申请时不得不以提交个人户籍证明等较为复杂的程序为解决代价。由于日本的户籍可以随时地自由移转,有人便把户籍移转作掩护以达到“车库飞行”实现的目的。以至于在警察署对申请者很难确信时需要追加资料,以车主所交的公共料金(每月交的水电费收据)为依据进行手续处理。法律施行以后,拥有汽车企业的事业所得税的交纳也被增加了检验,在防个别漏税上起到了多一环核查作用。这是予先未估计到的经检效果。

    交通事故数量的增长是”车库法”修改的主要原因之一。以对路上停车的调查结果来看,东京都区部(23区)停车20万台、大阪20.4万台、名古屋9万台。在这些停车车辆中,东京有88%违法;大阪有86%违法;名古屋有60%的停车违法。除此之外,还有相当一部分车辆以停车时间延长的方式违规。特别是违法车辆妨碍了紧急救灾救护避险等车辆的通行对国民生活造成了直接的影响而又一次成为紧急课题。

    违法停车导致的事故1990年比1954年交通事故高峰年的死亡事故数还增加了1.32倍,特别是因为与占路停车车辆的相撞事故所引起死亡的例子在不断增多。这样的趋势已不仅是因拥堵造成社会经济损失,它还直接涉及到了生命、涉及到了城市窒息。这种情形下,修改法案的工作就及时地进入讨论,1991年在国会被顺利地审议通过并实施。

    这次法律的修订重点在于强化汽车保管场所义务的履行。在立法的目的上加记了“道路上的危险防止”一条。又把至今为止对轻型汽车可以不受限的恩典取消。规定在中心城市圈的轻型车也必须登记车库。后续政令规定了轻型车的车库手续为向当地相关机构“届出”(登记)而不是像普通车那样必经提出申请,经警察机构现场确认批准后才算合法。这一个“度”的差异使得轻型车工业所受的影响不大。

    这次法律修改的另一重点是把包括轻型车在内的所有车辆统括实行标章义务。即如同车检标章一样,把有车库信息的标章贴于后窗玻璃或侧边明显处,以便随时随地都能够查到车辆的保管场所。

    法律修改的另一大重点是规定了要建立罚则(第17条),由于到此次修订为止车库法一直无罚则(或是利用其他法律如道路交通法的罚则来处置违法停车),所以不仅有“飞行车库”式的违法,还有不少虚假车库的申报事件。在1962年立法时的本意曾是企望汽车保有者遵守义务。但后来事实证明,没有罚则的法律必有失效之处。1991年的修正法是使其完善的一个标志。关于罚则,1991年以后又有数次修订。目前的罚则如下表所示。

    法律修改后,各地的汽车销售协会也开始主动的对法律施行开始协作。汽车行业过去因为受销售竞争的影响,整个行业对“车库飞行”趋于容忍,也助长了这种现象的横行。在法律更新而强化执法后,汽车行业也对过去的行为进行了反省,转而以帮助客户为取得合规车库而增加服务项目为销售竞争。有些地方私家车协会还协助警方一同进行夜间道路调查,及时举报违法停车。有些协会协助警方作启发宣传并开展各种讲习会解说法规,向各个售车点发送“车库证明取得手册”。种种一切,被认为是汽车行业看到车库法不会有倒退性的修改,便以一种积极的态度进入,态度的转变使整个行业走进了良性循环。

    车库法的历次修改,都要听取“经团连”这个经济产业团体的最高联合机构的意见,“经团连”每年都要把对政府的政策修正要求提出,如此这般车库法又经过了数次小修改(最近一次修改是2004),目前已成为一个趋于完善的法律。

    在对城市的关系上,车库法的施行从生效起就促进了城市空间的有效利用,它使得一些闲散在城市各个角落的大小空地有效地变成了可以吸收停泊车辆的空间,也使有许多私有空地而无投资建设楼馆的人员纷纷进入了停车场经营。市中心区域的一个车位大约在2.5万~3.5万日元/月,车库法的生效使得整个城市空间用得到了有效提升。在汽车总量增加的情况下,车库法的施行也激活停车场经营层面的城市经济活动,至今还有很大潜力。

5.总结

    综上所述,我们可以从几个层面看到“车库法”形成的必然性:1)在社会经济层面:经济的发展和汽车工业的壮大使得社会车辆迅猛增加,直接带来了交通事故的攀升。2)城市空间层面:车辆增加引起城市可利用的空间不足,由于日本土地私有化,不可能都在理论上合理的地段实施建设,只有靠立法,兼收公有地私有地的各方面的潜力,以政策诱导的方法提高城市运营的效率化。3)政策运作层面:在“车库法”出炉之前,政府已先后施行了“道路交通法”和“驻车场法”,以求综合地解决交通安全。它们的收效不佳使政府意识到不规定每个车辆的固定停车位,不建立统一的“车户口”,就很难有效的控制危及城市正常运行的路上违法停车(特别是夜间泊车),社会需要一个得以确保车库的法律。4)特殊层面:东京曾申办了1960年奥运会,但在奥组委现地审查后给出的意见是基础设施及交通管理未达到要求,被建议申请下一届。在1964年东京奥运会举办权终于被奥组委承认后,为使奥运的顺利召开,形成了官民协同的好局面,使立法的通过有了比较容易的环境。在上述要因的综合推动下,给城市的每一辆车规定必须保管的固定场所,把不许在路上停车这一屡控不改的行为通过法律的形式义务化,成了解决问题的唯一选择。

“车库法”的正面效果可归纳为:

1)大幅减少占路停车,减少道路拥堵,使得道路交通安全顺畅。
2)减少因停车引起的交通事故及其隐患,维护生命安全,提高安全感。
3)有助于建立良好的交通秩序和良好的公共空间秩序。
4)急救车辆通行顺畅,城市防灾减灾功能得以发挥。
5)能保障步行和自行车交通路权,有利于绿色交通发展。
6)促进城市空间的有效、综合利用。
7)有助于提升道路空间景观质量,有助于城市经济活力的提升。
8)在税制上更有助于监管,减少漏税。
9)提高了社会治安水平和有助于各种案件办理。

它的负面影响在于:

1)对汽车销售有一定影响(1年左右)。
2)对出租汽车业、物流业的运营成本会提高。
3)对汽车的维持成本会提高。

    我国当今大城市占路停车问题已经十分严重,其状况和半个世纪前的日本极其相似,虽然一些城市采取了一些措施,但收效甚微,不具长久性。迫切需要健全法律体系,推出有力度的治本措施。日本通过“车库法”来解决问题的思路和方法非常值得借鉴。在实施策略上需要注意,第一,首先要改革公共停车场投资、建设、运营和管理政策和机制,差异化增加停车供给;第二,适时推出有位购车的法案,法案对管理者和被管理者均须有罚则;第三,新旧车区别对待;第四,先易后难,分区域逐步推进;第五,程序上要做到精细化设计和管理,杜绝各种漏洞。第六,强化巡视和对违法车辆的监控和处罚。


(作者:日本兵库县立大学教授,东京大学博士沈悦;北京市城市规划设计研究院,首都区域空间规划研究北京重点实验室李伟;北京交通发展研究院孙海瑞)


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